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贾舒喆:美对华技术“脱钩”趋势和风险研判

作者:贾舒喆   来源:全球技术地图  已有 771人浏览 字体放大  字体缩小

近期,卡耐基国际和平基金会发布《中美技术“脱钩”:战略和政策框架》报告,回溯中美技术“脱钩”的思想和行动演变,分析现有战略和政策问题,归纳政策目标并提出建议。美国人工智能国家安全委员会(NSCAI)主席、谷歌前CEO埃里克·施密特在前言中指出,美国内部对中美技术脱钩程度、方法及长期战略缺少共识,而该报告提出了务实可行的决策思路和方案,应被美政策制定者作为行动指南予以高度重视。鉴此,我所梳理报告中的重要观点,结合美对华技术“脱钩”近期动向,分析未来趋势和可能的战略与政策调整,研判潜在风险以供参考。

一、对美与华技术“脱钩”理念和行动的再认识

(一)美对华技术“脱钩”理念植根于美对历史规律的认知和整体社会共识,由来已久且将长期持续

美国认为中美技术相互依存已威胁其安全、繁荣和价值观,因而要减少两国间的技术贸易以及科技资本和人员的流动。该理念始于否定美对华“接触”战略,在奥巴马、特朗普、拜登三位总统执政时期形成、强化和发展,具有必然性。

一方面,受历史规律认知的支配,美国认为中国在经济、科技、军事的快速崛起威胁其在多方面的领导地位,陷入“修昔底德陷阱”迷思,将遏华作为主要议题,同时将技术作为重要抓手,认为中美科技博弈迎来“斯普特尼克时刻”,应在快速发展科技的同时对中国实施技术封锁,使得美对苏联、日本技术打压的历史重现。

另一方面,不利于中美技术关系的社会共识已然形成。一是“中国威胁论”甚嚣尘上,随着中美实力差距缩小,中国军事现代化能力、全球价值链位势、新兴技术领导力、国际影响力的提升带给美国巨大的危机感,同时,中美在意识形态、政治制度及发展模式方面的差异不可调和,中美在国际规则重塑、民主和人权价值观等问题上存在认识分歧。自特朗普2017年《国家安全战略》开始,美政界已出现统一将中国视为“最大威胁、最大竞争对手”的论调。二是“技术民族主义思想”占据上风,美国普遍认为中国的快速发展得益于从西方获取先进技术,随着单边主义和保护主义抬头,技术保护思想在政客、智库、媒体、民众中都有很大影响力,对华管制措施放松易被视为政治立场软弱。因此,美对华技术“脱钩”很难因政府换届、党见不同、科学界和产业界的部分不同声音有所改变,是一个保持“政治正确”的长期趋势,只是在程度和方法上有所差异的选择问题。

(二)美对华技术“脱钩”较对苏日技术打压更加复杂,正全面谨慎评估影响、制定战略

美国曾在对苏和对日的科技竞争中依靠创建多边出口管制协调委员会(COCOM)、半导体制造技术战略联盟(SEMATECH)、美国外资投资委员会(CFIUS)等一系列发展和保护措施取得胜利,在对华科技竞争早期也延用原有制度和政策工具,但取得的效果有限。一方面,中国在经济总量、人口规模、全球经济和科技嵌入程度、政治稳定性等方面与苏日存在较大差异,另一方面,很多现实背景发生变化,如全球化发展、美国的国际领导力和国内凝聚力下降、美国科技创新主导者向私营部门转移等。由此,一是美对华技术“脱钩”对自身的影响更为剧烈,如经济利益受损、科技生态破坏、全球供应受阻、国内反对、盟友关系动荡、国际合作不利等,二是其打压效果很难预估,难以立竿见影,难以独自完成,难以完全掌控。因此,美政界和学界正开展谨慎评估,以选择全面、温和、长期的战略,精准、有效、协调的政策,如白宫发布“百日供应链审查报告”,约翰霍普金斯应用物理实验室、美国国际战略研究中心等智库接连发布对中美技术“脱钩”成本收益、可行性、有效性的系列研究。

(三)美致力于解决对华技术“脱钩”政策混乱和低效问题,正重塑战略和政策框架

当前,美对华技术“脱钩”以进出口管制、出入境投资限制、市场禁入、签证禁令、金融制裁等限制措施为主(遏制中国),投资、创新、激励等发展措施为辅(培育自身),但美国各界普遍认为现有政策没有实现预期效果,存在较大问题。一是政策目标模糊且存在相互冲突,如发展科技和技术保护的目标会导致人才政策的不同侧重。二是政策执行部门自由裁定权过大、行政较为随意,易引起过度反应从而导致脱钩风险螺旋上升。三是政策措施低效且有负面影响,如破坏开放科技生态;疏远盟友;降低教育补贴、出口收入、市场份额,从而损害经济利益;引发人才外流等自我“脱钩”的寒蝉效应;引发中国《出口管制法》等反制措施。因此,美国正发动司法部、国土安全部、商务部等各部门谨慎评估原有政策的成效和成本,并调整部分机构职能权限。

二、美对华技术“脱钩”的战略和政策选择

美国对华鹰派、商业利益集团、智库及地方官员等从各自角度出发,就对华“脱钩”问题形成“限制主义”“合作主义”“谨慎渐进主义”(中间派)三个阵营。拜登在论调上倾向于中间派主张,即发展为主、精准限制;在行动上延续了特朗普时期“限制主义”中的大部分政策,但增加了更多发展措施。未来随着前期各类审查活动的进一步落实,尽管发展和限制目标未必显现出明显侧重,但两者的协调性和根本目的一致性必然增加,将形成以维护美国科技领导地位为主目标,培育自身和遏制中国双轮协动的战略思想。未来政策选择上体现为以下四方面:

一是发展措施增加且与限制措施密切配合。拜登在《美国竞争法》等法案中增加对半导体等战略性竞争领域和量子等新兴技术领域的研发投入,未来其发展重心与遏制中国领域的重合度可能更高。美国实施“振兴美国制造”“推进增材制造计划”计划,探索建设开放无线接入网(O-RAN)以及6G技术,均与其制造业回流、打压中国5G电信产业等政策意图协同,在排华遏华的同时补足短板、完善立法、建立技术标准。未来很可能在其他领域拓展此种模式,使自身加速而对方迟滞,在特定领域拉大差距。例如,美国在管控技术的同时加强网络安全建设以破解中国开源情报收集等获取方式;游说第三国排除中国产品的同时提供有竞争力的中国技术替代品。

二是实施针对性、精准制裁。拜登执政以来,美白宫调整并细化关键和新兴技术清单、开展供应链风险评估,美商务部审查中国应用程序和ICT设备,美公众公司会计监督委员会审查上市企业信息披露情况,均为其未来精准施策提供方向和依据。未来,美国将选择最有未来颠覆性的技术、中国最有竞争力的产业、最有依存风险的环节、最具代表性的企业制裁,避免由于技术制裁滥用与误用等对自身造成损害。例如,美国防部仔细评估技术的军事影响并优先控制未来五到十年最可能改变中美军事斗争结果的关键技术及其卡点,如无人机技术中的高保真短程通信设备、计算机视觉算法;美情报共同体区分个人数据的敏感性和可控性并针对性限制能为中国带来最大利益的数据,如遗传数据、身份信息等。

三是有效推进多边管制。美决策层和智库普遍认可缺少国际协作是对华出口管制失效的重要原因,因此在全球笼络盟友组建D10、T12等“民主国家技术联盟”,成立欧美贸易与技术委员会(TTC)、新印太安全联盟(AUKUS),以协调盟友间的科技政策。当下,俄乌冲突为美国推动多边出口管制提供试验田,同时强化了政府多边出口管制的同盟意愿。未来,美国很可能借俄乌冲突进一步推动划分“技术威权”和“技术民主”国家阵营,强化多边出口管制思想基础和行动指南,对我在航空、深海开发、高频芯片、生命科学等特定领域实施联合技术管控,增强有效性,减少自身孤立的风险。

四是完善和拓展现有政策工具。出口管制方面,美国有可能调整实体清单平衡经济与安全、将对华为的外国直接产品规则升级拓展至更多中企、取消更多对华许可例外、细化军事最终用户筛查标准。投资限制方面,美国可能调整投资审查委员会(CFIUS)审查范围,减少大范围审查对投资的抑制作用,同时建立类似机构系统审查对华投资。市场排除和进口限制方面,美国可能拓展联邦通信委员会(FCC)“对美国家安全构成威胁的通信设备和服务”清单,强化对与关键基础设施和国家保障有关的ICTS设备的限制。知识产权执法方面,借由337调查、《特别301报告审查》,对特定功率半导体等更多产品发布有限排除令、禁止令以限制中国产品获取技术并销售产品。

三、美对华技术“脱钩”相关风险研判

(一)制定更为清晰的战略和政策框架,扩大“脱钩”空间和收益

随着美国不以盲目打压中国而以维持优势和领导地位为目标,美将理性决策,最大化“脱钩”效益。一是美在关键竞争领域和前沿领域开展竞速、补齐短板,可能与我拉大现存差距并创造新的优势区,巩固其在全球价值链中的优势地位,抢占未来产业主导权,增加未来“脱钩”可行域。二是美谨慎评估依存的成本收益,判断脱钩的必要和有利领域,同时清理政策工具箱,减少负面影响,未来可能进行对我不利影响较大又可持续的频繁打压,最大效益的干扰中国发展。

(二)精准卡制我关键技术、产业、企业和人才

随着美国贯彻“小院高墙”制裁思想,新兴和基础技术、敏感数据、高科技人才将受到较大限制,我战略性产业、龙头企业、特殊计划将受到重点打压。一是美国加大对量子、微电子、地理定位、分布式账本、基因编辑技术等基础、前沿、涉军技术的出口管制。二是美国限制与遗传数据、身份信息等敏感数据相关的投资、并购、使用权限等。三是美国加强对科学、技术、工程、数学(STEM)高级人才的争夺和限制;加大对EDA设计软件、高端数控机床、生物信息数据库等研发工具的限制。四是美国强化对5G、半导体、无人机、物联网、大容量电池等具有高经济价值、高垄断性、短机会窗口期的产业的保护和控制。五是美国扩大对大疆、海康威视、华虹半导体等龙头企业的封锁。六是美国出台更多针对中国制造计划、军民融合计划、千人计划、标准计划等战略的针对性审查和打击。

(三)组建技术或供应链同盟,孤立我科技和产业发展

为减少中美技术依存且不被孤立,美国会谋划逐步建立排华科技圈。一是促进技术发展、供应链安全方面的合作,加强与盟友联系,如前期拜登召开“全球供应链韧性峰会”、与日本在推进2nm半导体工艺开发和量产上达成合作、计划与韩国、日本、中国台湾地区组建“芯片四方联盟”(Chip 4)等。二是与盟友协调政策,在必要领域限制对华出口、排除中国产品,如仿效欧美贸易与技术委员会(TTC),成立联合跨境技术咨询委员会,扩大在技术转让限制、投资筛选等方面的多边协调;号召以民主、网络安全、人权等价值观为名实施多边管制,如近日美澳等多国政府签署出口管制和人权倡议;联合盟友推动能源、电信、医疗、矿物等关键领域“去中国化”等。

(四)推进不利于中国科技、产业、贸易的国际规则

美国可能在直接脱钩效益不确定、风险较大、名义不正的领域,利用国际规则,对中国形成更有效的制约,使其不通过脱钩也可实现拉大差距的目的。一是推动世贸组织(WTO)细化科技创新补贴、国际技术转让规则以维护发达国家所谓的“竞争中立”原则,加入与“人权”“环保”相关的约束条款。二是利用欧美能源理事会制定绿色技术和可再生能源的联合标准、协调碳税政策。三是建立独立于亚太经合(APEC)的数据跨境传输及隐私保护标准。四是联合G20、欧盟、日本,利用国际电信联盟(ITU-D)等现有组织,推进5G、6G、人工智能等新兴技术标准制定。

四、对策建议

(一)明确自身科技发展主线,做好风险研判

一是以我为主,补短、锻长,面向未来技术竞争,致力于获取长期科技领先优势和领导地位。一方面,加快科技自立自强,突破卡脖子技术,摆脱受制于人的局面;另一方面发展优势产业,锻造杀手锏技术,利用广泛的应用场景和数据资源等优势发展人工智能等新兴技术。二是积极主动评估中美技术依存对我影响,从国家安全、经济竞争、外交利益等多维度分析美国政策倾向性,关注薄弱环节和议价区域,及早制定对策。

(二)加强企业风险预警和信息披露机制,完善反制政策工具箱

一是加强对国外管制动向、联盟意向、专利申请情况等敏感信息监测,对重点企业进行风险提示;对重点企业进行域外法务及合规安全操作培训;完善海外项目管理和信息披露制度、海外投资商业保险制度、对外投资国际合作协调机制。二是充分利用中国《反外国制裁法》《出口管制法》《数据安全法》等新出台法规,对国外制裁进行有效阻断、抗辩、反诉,提高海外风险抵御能力。

(三)开放合作,开展多元深度外交,深度参与全球供应链。

一是规避全面“脱钩”发生,推动中美双方在敏感度较低的领域深化合作,在改善知识产权制度、开放市场方面做出积极回应,避免由于中国态度刺激美国“脱钩”加速和过激,通过积极叙事引导两国政策选择。二是拓展进出口合作伙伴关系,使进出口渠道多元化,如加大与巴西(航空技术)、捷克(雷达技术)等具有优势领域的非传统科技强国的科技合作;利用市场规模优势,招商引资,形成对美技术替代;开发一带一路沿线国家,拓展出口市场。三是缓释合作伙伴在意识形态和安全因素方面的顾虑,如弱化政治价值观在科技等领域的作用,推动中欧投资协定谈判、中日韩自贸协定谈判落实,加强对全球和区域性产业链的嵌入。

(四)增加我在国际组织影响力,积极参与国际规则制定和全球治理

一是在重塑国际经贸规则的过程中争取特殊和差别待遇(SDT)认定,探讨在禁止“强制技术转让”的同时保障和鼓励基于市场意愿的技术转让行为。二是充分利用“人权”“自由市场”等西方价值观武器对美国不公正行为发起质询并进行反制。三是借鉴我国提出数据安全领域首份国际倡议《全球数据安全倡议》的成功经验,参与或牵头成立国际科学组织、发布国际倡议,深度参与国际科技治理实践。

作者简介

贾舒喆 国务院发展研究中心国际技术经济研究所战略与安全研究室,研究助理

发布时间:2022年06月07日 来源时间:2022年06月07日
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