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王英良:拜登大概率不会取消大部分对华关税

作者:王英良   来源:FT 中文网  已有 334人浏览 字体放大  字体缩小

7月4日 ,英国《金融时报》发表报道《该不该取消对华关税?拜登政府内部存在分歧》,提出面对严峻国内经济问题,在是否取消对中国的关税问题上,美国各派力量产生了分歧,甚至存在较为激烈的辩论。关税问题上的冲突其实在中美建交后的贸易中即存在,关税制裁作为对中国优势产业实施对冲的重要手段,美国国内辩论是一方面,而对中国的遏制是否存在有效性?是否能达到美国预设的推动与中国经贸“脱钩”,则是问题的另一方面。

中美在关税领域冲突是常态,实施关税制裁的理由林林总总,比如倾销、知识产权等,甚至一些其他事项(比如人权、环保等)也可能触发美国对中国输美商品制裁。在中美经贸历史上,关税制裁是美国对华政策工具箱里的一种工具。拜登在上任时暗示,他并不急于取消特朗普在对华贸易战期间对逾3000亿美元中国商品加征的关税。然而,随着美国通胀率飙升至8.6%,白宫内部正在辩论取消部分对华关税会不会有助于减轻美国消费者的负担。

在这一议题上,拜登政府内部存在分歧,这在一定程度反映了,在对华贸易问题上各方存在不同的盘算。财政部长珍妮特•耶伦所在的一个阵营认为,取消关税将有助于降低通胀,因为财政部的一个重要职能是汲取财力和开拓税源,提振国家福利。但美国贸易代表戴琪(Katherine Tai)所在的另一个阵营担心,削减关税会减少未来与中国就美方认为的不公平贸易行为进行谈判的筹码。这基本反映了国家的安全与福利追求之间的冲突,以及美国政府习惯以现实主义和实用主义操纵制裁这一杠杆。

美国政府内部争论往往会成为辩论,这是美国政府政策公开的一种惯例操作。上月,耶伦告诉国会,可能应该削减一些关税,因为其中一些关税没有战略意义,而且代价“正由美国人——而非中国人——买单”。但戴琪告诉立法者,还有一个更为全局性的问题需要考虑,“对华关税是一个重要的筹码,而一个贸易谈判代表永远不会放弃筹码”。国家安全顾问杰克•沙利文对削减关税则犹豫不决。但商务部长吉娜•雷蒙多等其他官员则表示出一些支持。除此之外,控制并影响国际商贸的国会专门委员会、重量级议员、各州利益受损或受益方国会选区的议员,都可能在美国政治惯例下提出对应的立场和意见。

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回顾历史,美国通胀具有周期性,这不仅因为对中国的高关税提高了美国市面商品价格,其他的因素还包含:美国国内税收、俄罗斯与乌克兰战争使全球大宗商品价格飞涨、包括中国在内的主要外包生产国存在通胀和运输成本高企等。这一系列因素都刺激了美国物价上涨。美国国内经济与政治存在较为密切的关联。面对11月的中期选举,拜登需要提振选民信心。拜登急切希望帮助消费者,但他希望避免在中期选举之前遭到部分立法者的反弹,这些议员认为削减关税意味着对中国“软弱”。由于政治精英在对华竞争以及弱华和遏华问题上存在较高的一致,当中美战略与经济对话、中美BIT谈判、阶段经贸协议等谈判难以为继之际,通过打击中国贸易优势,保持高关税,最终推动跨国公司撤离中国,就可能是美国实现其执念的对华可以“不战而胜”理想的最后方式。

激化贸易冲突一直是美国经济外交工具之一,美国常用常新。上半年典型的案例是针对俄罗斯。4月7日,美国国会参议院以100比0一致投票通过两项法案,终止与俄罗斯的正常贸易关系,并禁止进口俄罗斯石油、煤炭和天然气。此外,还撤销了俄罗斯的“最惠国”贸易地位,将允许美国对俄罗斯商品大幅提高关税,为拜登政府对钢铁、铝等进口产品征收更高关税铺平了道路,并且允许对铂、化学品、钢铁等关键产品进行进口管制。目前,一些还在流通的俄罗斯商品被美国征收重税,这严重降低俄罗斯相应商品的竞争力。现实看,美国不大可能像对待俄罗斯那样取消中国最惠国待遇,或终止中国WTO成员国资格,因为这牵涉面实在太广。自2001年中国加入WTO,2002年1月美国给予中国永久性正常贸易关系(PNTR)待遇时起,美国政策的重心就从艰难的双边谈判和最惠国待遇的纠葛中摆脱出来,转向在一段较长时期内监督中国履行双边协议和多边承诺,美国政府以更加积极的姿态介入到中美经贸等双边经济关系中。从特朗普时期延续至今的关税制裁,是大国间罕见的经贸冲突。

特朗普政府此前以中美贸易逆差为理由,主张对中国施加关税制裁,具体而言是对来自中国的进口产品征收45%的关税,定义中国是汇率操纵国家,对进行不公平的倾销和补贴的产品征收惩罚性关税。中美在关税问题上的冲突成为特朗普时期中美系统冲突的重要环节,也是中美关系走向恶化的重要导火索。尽管后来在特定贸易品类上,拜登政府放松了部分物品的税收,但这并不影响关税在中美经贸关系中的“作梗”分量。

一个现实是,中国深度参与全球化得到了美国政府的某种同意式入场券,以及美国国内特定力量的支持。由于美中贸易,美国国内已经形成了庞大的利益关联体。21世纪初,在经典的“比较优势”理论指引下,中国迅速以国家推动产业政策介入到全球化大生产的方式参与国际竞争,这种大生产是建立在国内以房地产为核心的城镇化以及以廉价劳动力、土地、政策红利为中心的涉外招商引资驱动上。在迅速工业化中,人力和土地等要素资源价格不断增加,这在2008年左右即表现明显,外资企业投资与撤资伴随始终。在外贸中,美国一直是中国重要的出口对象国,而关税则成为美国控制中美经贸关系“质”与“量”的重要手段。

美国推动本土“再工业化”以及在中美关系中突出“安全因素”权重,使美国政治精英反思对华政策并认为,正是美国给予中国最惠国待遇,使中国拥有了挑战美国的经济资本,而要弱化中国挑战,就需要强化对中国商品的关税。2019年5月5日,特朗普宣布对另外价值约2000亿美元、合共2500亿美元的中国输美商品征收25%的关税,该措施于5月10日起正式对到达美国港口的中国商品生效。作为报复,5月13日,中国国务院关税税则委员会宣布自6月1日起对原产于美国价值600亿美元的部分进口商品加征5%至25%的关税。这种相互制裁尽管没有在短期内消除一方在对方外贸中的地位,但由此反映出中美明显的政治不信任,以及企业商业成本和政治风险走高的现实。

中美在贸易与投资领域的相互嵌套构成了经济相互依赖的重要方面,中美经济相互依赖是政治互动的基础,但并没有导致所谓的“贸易和平论”在两大国之间发生。疫情加速了美国对本国产业和供应安全的反省,结果之一是政治精英认为不能过分依赖中国,因为中国可能构成“直接而紧迫”的挑战,美国政界主张与中国脱钩的声音逐渐增强。2015年,中国取代加拿大成为美国最大的贸易伙伴,2022年加拿大和墨西哥超越中国,中国成为美国第三大贸易进口国。这说明,在美国政策干预以及激烈的贸易竞争中,中国在美国贸易网络中的地位存在变数。

由于美国政治精英对中国不信任以及威胁认知,美国与盟友正着手调整其“外包”政策。其实TTP和TTIP这两大区域贸易协定就可以很直观地表明美国对中国的排斥,以及美国突出制度距离、同盟压力等中国暂时无法克服的因素,力求将中国“他者化”。随着美国B3W、印太经济框架以及友岸外包体系的实施,美国力图调整其在国际经贸体系中的角色,即从提供普惠式的WTO最惠国待遇这一公共产品转变为根据意识形态、亲疏远近、同盟与否以及地缘战略需要而实施市场切割和转移。如果中国不能在美国这一体系构造成功之前,完成产业结构升级,脱离长达30多年长期处于全球产业链末端的地位,实实在在地提升中国军民两用技术体系的建设,那类似美国对中兴、华为的制裁所表达的对中国的羞辱,以及中国企业在美制裁下迅速走入困境的活剧,还会继续上演。

在这一任务完成之前,基于非对称依赖,美国还将继续以关税为手段削弱中国产品竞争力,甚至不惜牺牲本国民众福利。同时,产业外包则可能指向东盟以及中南美洲。由于路径依赖,中国在之前的对外贸易政策中,并没有为应对这样的压力设计对策。尽管中国目前存在诸多优势,但东盟并非是零基础,中国并不能盲目乐观。东盟单个国家可能无法挑战中国现有的贸易地位,但当美国这一重要的外力决心塑造东盟成为一个生产集群的时候,令人担忧的替代效应可能是压倒性的,而为避免那种局面,中国更要早做准备,从“中美脱钩”的假设出发,预设相应的产业政策和制度安排。

总结而言,在美国没有充分利用完关税制裁这一杠杆红利之前,美国不会撤销大部分对中国产品的关税;通过制裁,美国的权力地位得以进一步彰显。中国要做的是思考在极端形势下,如何在继续保持国内经济活力的同时稳住和延续友华的战略机遇期,同时精心设计本国新的产业政策、国际商业规范和工业化道路。

(注:王英良,研究中美政商关系,产业投资与国家安全,微信号porsche910114。本文仅代表作者个人观点。)

发布时间:2022年07月08日 来源时间:2022年07月06日
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