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绕开国会:美国总统的单边行动

作者:刘永涛   来源:中华美国学会  已有 227人浏览 字体放大  字体缩小

2022年7月5日,中国社会科学院美国研究所和《美国研究》编辑部举行学术报告会。复旦大学美国研究中心刘永涛教授应邀做了题为《绕开国会:美国总统的单边行动》的学术报告。中国人民大学国际关系学院刁大明副教授、中国国际问题研究院张腾军副研究员、中国社会科学美国研究所沈鹏副研究员、付随鑫博士应邀担任对话嘉宾。报告会由美国研究所石培培博士主持。

主持人:石培培(中国社会科学院美国研究所助理研究员)

各位老师同学上午大家好,欢迎大家来到咱们今天美国所的讲座,今天我们有幸请到复旦大学美国研究中心的教授刘永涛老师,给我们带来的是“绕开国会:美国总统的单边行动”为主题的讲座,这也是刘老师在2020年出版的最新一本书研究的主题,我想大家如果要是在听完讲座之后还有所思考,还可以买来刘老师这本书再来细细的品读一下。时至今年,美国中期选举马上要紧锣密鼓地开始了,在这种美国国内政治极化以及社会分化的情形下,我想刘老师对于总统如何使用他的权力以及他的权力如何受到这种制约有他最近的思考,我们很期待刘老师对这个话题做最新的见解。在刘老师主讲之后,我们还邀请了4位点评嘉宾,我按照今天发言的顺序跟大家介绍一下。第一位是我们美国所的沈鹏副研究员,第二位是中国国际问题研究院的张腾军副教授,另外还有中国人民大学国际关系学院的刁大明副教授,还有我们美国所政治研究室的付随鑫博士。下面我们有请刘老师做报告,欢迎您刘老师。

报告人:刘永涛(复旦大学美国研究中心教授)

首先感谢美国所组织这次活动,感谢美国所邀请到从事美国研究的同仁们参加对话。尽管近期沪京两地疫情影响人们出行,但我们仍可以在网上进行交流。今天很高兴,能有这个难得机会跟大家一起交流学习,听取大家的批评意见以及对美国问题的一些看法。今天也有许多同学参加,大家来自不同的学校,利用暑假时间参加这个活动,谢谢大家。

探究美国政治及对外政策,总统和国会关系是一个不可忽视的视角。作为联邦政府的两个核心权力部门,白宫和国会位于同一条大街上,彼此仅相隔几个街区。但在许多事情的看法上,它们相去甚远,彼此争斗激烈。法院部门通常不愿介入它们之间的权力纠葛,一旦介入往往会对美国政治带来深远影响。因此,有必要对总统和国会关系给予适当的关注。

历史上看,美国立宪者们曾担心美国政治里会出现一个强势的行政部门。为了避免在北美出现像欧洲君主制的国家,他们把联邦政府理想地设计为不同权力相互分享、相互制衡。国会被视为“第一部门”,宪法赋予它权力的条文罗列详细;对总统权力的描述则相对简约。不过,这种担心还是出现了。进入20世纪,总统权力开始出现扩张。直至今天,总统行政特权仍在膨胀。今天我想讲美国总统的单边行动,它就是这种膨胀的体现。一方面,它不断被使用甚至滥用,另一方面美国政治对这种做法不断加以制约。实际上这是一个相互关联的问题,总统行政特权的不断扩张,引起其他力量对这种扩张的制约。最后我谈几点个人的认识。

在讨论美国总统单边行动之前,先想简单讲两句“题外”话。一是关于“关系”本身。在现实世界里,关系无处不在,成为理所当的现象,以至于人们对关系本身的关注,远不如对具有物质特征的体系、结构、秩序以及实力的关注。关于世界本体,存在两种主要认识。一种把物质作为世间万物的本体,先有彼此分离、单一的物质实体,然后它们发生联系和互动。另一种认识是,世间万物从根本上讲是关系的产物,或者说,世界从根本上讲是由关系所构成,实体之间彼此处于纠缠状态,很像东方思想里的阴阳互根理念。不同的本体论,引导出对事物关系的不同理解和认识。我的理解是,把联邦政府设计成不同权力部门彼此纠缠在先,然后才有这种纠缠关系下的总统和国会行为体。二是关于意识。决策者的作用越来越重要。传统知识认为,决策者往往有着相对稳定的、事先偏好选择,不过越来越多的迹象表明,决策者的政策偏好和利益选择是具体环境下的产物,并非一定是先验的、事先设定好的。于是,决策者的意识和认知被引入进来。利益到底是什么?利益什么时候才开始出现?它是独立于决策者大脑之外的客观存在?还是说,只是当决策者进入具体环境后,这个时候的利益需求才清晰起来。如果接受这种认识,那么决策者譬如总统,他的单边行动意图和目的是什么,需要放在特定的环境里加以理解才是。

在美国政治里,总统通常会有两个选择去推动自己的政策议程。一是向国会递交白宫提出的政策主张和建议,寻求国会议员对它们给予理解,并以立法形式给予支持。这是一种常见的、也是传统的方式。另外一个是采取单边行动。总统单边行动是一个历史现象,但是它成为现在非常突出的美国政治现象之一。所谓单边行动?它是指总统有能力在宪法权力制衡的框架之外,采取单独的举措或者采取单独的行动行为,以寻求影响国家政策的变化。一是他有这个能力,二是他是单独行动,不需要得到国会的认可,或者法院部门明确同意。他的目的是什么?总统单边行动具体表现为对一系列政策工具的使用。

一个是行政命令,这是最常见的单边行动工具。几乎每个总统都使用过,除了威廉•哈里森之外。国家安全指令关乎国家安全及军事议题,算是最为隐蔽的单边行动工具。签字声明恐怕是最鲜为人知的一个工具。总统签署某个议案,使其成为一项法律,但签署后发表一个声明,对新法律中的部分条文给予否决,所谓“条文否决”。其他的单边政策工具还有:行政协定、总统备忘录、总统公告,以及休会任命和搁置否决等。总统使用所有这些工具并不需要与国会商量,从而能够方便、快捷地发起单边政策倡议,同时对国会或者法院、行政部门官僚机构施加政策压力,直接影响国家政策的制定,或者改变实现白宫自己的政治目标。大部分的单边行动并不来源于美国宪法的授权,因此其合法性在美国政治生活中备受争议。

美国总统单边行动现象在当今日益突出,恐怕有这样几个推波助澜的原因。

一是在国家紧急状况下,譬如飓风、金融危机、全球疫情、或战争状态(如反恐战争),这时总统的行政权力往往获得迅速扩张,总统也更倾向于采取单边行动。普通民众平时会不断抱怨政府,但国家遇到危机或外部威胁时,他们则会依赖政府甚至仰望总统的领导、组织和管理,因为这个时候的国家需要秩序、援助、安抚、动员和重建。二是人们熟悉的国内政治极化。两党意识形态的严重分歧,造成国会立法功能瘫痪,也削弱了国会对总统权力的监督和制衡能力。这种情形会加剧总统采取单边行动的冲动。这里想提到的是,政党内部派系分化成为当今美国国会政治中的严峻现实。理解美国政治极化现象,有必要更细微地深入到对党内派系分歧的观察。有时候党内分歧的激烈程度不亚于两党之间的分歧,甚至党内派系会和另一个党联手去完成一件事情。三是行政部门官僚机构庞大。通过签署行政指令的方式,总统不断强化对行政部门及下属机构的管理和控制,防止出现“政出多门”或挑战总统权威的情形。采取单边行动还与政治选举动机有关。选举期间,在任总统比竞争的候选人有更多的政治资源。为了赢得更多选民的支持,总统会签署一些政策性行政指令,迎合民意或选民关切的问题,像移民、毒品、枪支等问题。不过它也会带来政治风险,因为它也可能伤害另一部分选民的利益。

前面讲到,依照美国联邦政府体制的设计,不同的权力部门处于彼此纠缠状态中。过度的总统单边行动,自然会引起其他权力部门的干预和制约。首先是来自立法部门的挑战。采取单边行动之前,总统需要做出战略考量,即它是否会得到国会的认可。比如总统签署了一项行政命令,如果大多数议员表示反对,国会将以通过新法案方式作为回应。国会这种潜在的威慑,使得总统采取单边行动之前三思而行。其次是来自法院部门的裁决。采取单边行动之前,总统也会评估法院部门可能做出的反应,尽可能避免白宫颁布的指令被法院推翻。历史上,法院部门有时做出有利于单边行动的判决,有时做出不利于它的判决,但所有这些判决都产生了重要和决定性的影响。比如在1952年的“杨斯顿钢管公司诉索耶案”的裁决中,最高法院试图恢复美国政治中这样一种观念,即在国家对外事务方面,总统的权力应该受到国会的制约。还有就是来自行政部门内部的影响。行政部门的内部政治也经常制约着总统采取单边行动的战略考量及选择。

最后讲三点认识。一是单边行动具有决策效率相对快速的特点。美国政府决策效率通常表现为低下,无休止的政策辩论,事情久拖不决、办不成,尤其当政治极化突出,国会和白宫之间发生矛盾时,僵局是屡见不鲜的。相比而言,总统的单边行动则可以快速做出决策。二是总统行政指令不等同于法律,是可以被取代的。一个总统签署的行政指令,可以被下一个总统签署另一个指令所取代。三是并非所有的单边行动都是同样重要的。人们一般更关注那些重要的单边行动以及它所带来的后果。总统行政指令的重要程度、内容的开明或者保守程度、它所涉及的政策领域是什么、指令发出的对象是谁,所有这些可对不同指令进行文本分析获得解答,单边行动背后的目的也可由此而得知。

最后,随着政治极化和社会分裂不断加剧、国内外各种不确定因素叠加,总统有可能会更经常、更大胆地采取单边行动。在行政特权不断膨胀方面,人们看到美国政治中某种专制、寡头政治的色彩,譬如把公共部门当成家族企业一样对待。它带来一种复杂的情形,一方面,总统权力的扩张与国会权力相对衰落相关联,另一方面,总统单边行动会使得国会政治更趋极化,它鼓动总统所属政党的议员采取更强硬的政策立场和态度,因为背后有总统的支持,另一党派的议员则会对总统行政特权更加不满,更加抵制。不管怎么说,一个过于强势的美国总统权力,显然不符合当初美国联邦体制的设计和构想。美国政治如何化解这个难题?人们还将继续观察,拭目以待。

我先汇报到这里,谢谢大家。

(中国社会科学院大学外国语学院2019级舒娅同学整理)

发布时间:2022年07月26日 来源时间:2022年07月24日
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