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苏庆义:美国建立“印太经济框架”意欲何为

作者:苏庆义   来源:《世界知识》2022年 第16期  已有 294人浏览 字体放大  字体缩小

2022年5月23日,美国总统拜登在日本东京访问期间,宣布启动“印太经济繁荣框架”(Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,IPEF)。该框架也被称为“印太经济框架”,创始成员国包括美国、日本、澳大利亚、印度、新西兰、韩国、文莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、越南等13个国家。就在IPEF宣布启动的第三天,太平洋岛国——斐济也宣布加入,成为该框架的第14个创始成员国。6月11日,利用在日内瓦参加世界贸易组织(WTO)第12届贸易部长会议的机会,美国和其他13个IPEF成员国代表在巴黎举行非正式会议,初步讨论IPEF的愿景和内容。7月13~14日,IPEF成员国在新加坡举行首次高级官员和专家会议。7月26~27日,IPEF成员国举行了经贸部长级视频会议。

IPEF是拜登政府欲为其所谓“印太战略”打造的经济支柱,具有明显的排他性。IPEF与自由贸易协定究竟有什么区别?美国为什么要建立这样一个框架?

IPEF的四大支柱

IPEF目前仍处于设想阶段。根据美国公布的内容,IPEF致力于构建所谓紧密、坚韧、清洁、公平的经济,这四大目标构成了IPEF的四大支柱。

紧密经济(Connected Economy,互联经济)是指加强成员国在国际贸易领域的合作,制定高标准国际经贸规则,使得成员国之间的经贸联系更加紧密。它具体包括:加强数字经济合作,制定数字经济、劳工和环境的规则,推动贸易便利化,增强透明度和建立企业责任。

坚韧经济(Resilient Economy,弹性经济)是指提升供应链的韧性,降低供应链冲击给各国经济带来的损失,具体包括:建立供应链预警系统,摸底关键矿物供应链的供给分布,改善关键产业生产链的可追溯性,合作推进生产的多样化布局。

清洁经济(Clean Economy) 是指采取行动应对气候变化,在可再生能源、碳排放、能效标准、遏制甲烷排放的新措施等方面加强合作,使得空气更加清洁。

公平经济(Fair Economy)是指加强税收和反腐败领域的合作。税收合作是指通过协商,缩小各成员国的税率差距,从而避免跨国公司进行避税操作,防止本国资本外流。反腐败领域的合作具有类似的道理。

紧密经济是IPEF的第一大支柱,主要涉及成员国在国际贸易领域的合作,因而由美国贸易代表办公室负责推进。其他三大支柱——坚韧经济、清洁经济、公平经济,则由美国商务部负责推进。

不同于自贸协定

从协定性质来看,IPEF与传统的自贸协定之间的区别是很明显的。从理论基础来看,自贸协定基于比较优势理论,推行贸易自由化,属于市场的效率导向;IPEF基于战略性贸易理论,重视政府合作,属于国家的安全导向。从协定内容来看,自贸协定通常包括市场准入和规则谈判两个部分,属于“大而全”的协定;IPEF只有规则谈判,不包括货物贸易、服务投资、政府采购等市场准入谈判,属于“小而灵”的协定,但IPEF的规则谈判超出了自贸协定的范围。从合作的产业看,自贸协定是通常的产业合作,一般属于完全竞争和垄断竞争的市场结构;IPEF主要是战略性产业的合作,一般属于寡头垄断市场结构(介于完全垄断和垄断竞争之间,由少数几家大企业控制市场)。从谈判形式来看,自贸协定属于一揽子谈判;IPEF则是采取分模块谈判的形式,四大支柱分属四个协定,各创始成员国可以有选择地加入。从协定的批准和约束力来看,自贸协定在各国领导人签署后,需要国内的立法机构批准,约束力较强;IPEF在美国以行政令推动,只需总统签字,不需要国会批准,其他成员应该也不需要走类似自贸协定那样的国内批准程序,因此IPEF的约束力有限。

服务于整个“印太战略”

IPEF作为美国“印太战略”的经济支柱,服务于整个“印太战略”。随着中国经济实力的日益提升,中美竞争不可避免地上升为决定未来国际局势发展的关键因素。2021年底,美国芝加哥大学政治学教授、《大国政治的悲剧》一书作者约翰·米尔斯海默在《外交事务》杂志发表文章,称中美竞争不可避免,其原因在于推动中美竞争的力量是结构性的,即处于顶端的超级大国不会让另一个超级大国崛起。中美竞争的领域包括政治、经济、军事、外交等。从经济领域来看,中美竞争的目标是特定的,美国是要在中国经济实力将要“挑战”美国之时,极力保住其作为世界第一大经济体的地位,并确保中国至少在中短期无力“挑战”美国的地位。

美国为了保住世界第一大经济体的地位,一方面需要推动自身的经济发展,另一方面则必须想方设法拖住中国追赶的步伐,从而保持中美经济实力的差距。“印太战略”作为拜登政府对外政策的重点,其目的就在于应对中美竞争。该战略地缘政治属性明显,这使得一些不愿意在中美之间选边站队的国家对此持保留态度。因此,为了实现美国的意图,拜登政府急需创立一个经济框架吸引部分国家加入“印太战略”,这是美国出台IPEF的初衷。而在一些国家眼中,加入一个经济协定则不意味着明确的选边站队。此外,在美国看来,“印太战略”也确实需要经济层面的合作作为支撑。

美国的战略意图也体现在IPEF的几大支柱中。

美国构建紧密经济的目的在于,在重点领域(数字经济、劳工和环境)制定高标准国际经贸规则,促进自身外贸和经济发展。数字经济作为各国未来竞争的新兴重点领域,其规则的制定直接关系各国数字经济的竞争力。数字经济规则既是WTO正在热议的议题,也是高标准自贸协定的重点章节。IPEF提出要在数据跨境流动和数据本地化上建立标准和规则,以确保合作伙伴能够抓住机会,解决数字经济中存在的问题。美国充分认识到,数字经济规则制定是地缘政治竞争的关键组成部分,如果美国不能在数字经济领域制定新的国际规则,就可能被中国取而代之。因此,美国的意图很明确,就是要通过制定规则,掌握数字经济的主导权和制高点。而制定更加严格的劳工和环境标准是近些年美国一直在推动的。美国认为,较为“宽松”的劳工和环境标准是一些国家竞争力间接提升的重要原因。严格劳工和环境标准,将会抑制这些国家的竞争力,符合美国的利益。此外,美国还希望通过IPEF促进成员国之间的贸易便利化。由于美国降关税的空间较小,要价能力有限,只能在提升贸易便利化水平上多做文章。除上述规则外,不排除美国会利用IPEF在国有企业、补贴、知识产权等领域建立规则的可能性。美国在各领域建立高标准规则,无非是欲借此增加中国经济发展的成本,为中国经济发展制造更多障碍,从而打压中国经济发展的势头。

美国构建所谓坚韧经济的目的是想保障其供应链的“稳定”和“安全”。中美经贸摩擦、新冠疫情、乌克兰危机均对全球供应链带来一定程度的冲击,各国充分意识到保障供应链稳定和安全的重要性。但IPEF将全球供应链的重要参与者中国排除在外,推动与中国供应链“脱钩”基础上的排他性合作,其意图十分明显。美国一方面试图降低对中国的依赖来提升所谓“供应链安全”,另一方面则通过加强与其他国家的合作来保障其所想要的“供应链稳定”,这种做法不但难以保障美国供应链的“安全”和“稳定”,反而会搅乱全球供应链体系,加剧本已十分严重的供应链危机。

美国构建清洁经济的目的是欲在应对气候变化所需的新技术方面赢得先机。清洁经济包括两个方面:一是制定具有约束力的碳排放目标,二是寻求可再生能源的技术合作。应对气候变化最有效的方式是在可再生能源领域寻求突破。在乌克兰危机造成传统能源危机的情况下,可再生能源产业的重要性更加凸显。可再生能源产业是中美等国家竞争的战略性产业之一。在该领域,美国可能通过制定标准来强化IPEF成员国之间的合作,并将标准推广到IPEF之外,以此排斥中国的可再生能源产品。2022年,哈佛大学国际政治学教授格雷厄姆·艾利森在一份报告中对中美经济竞争趋势做了初步展望。在这份报告中,格雷厄姆·艾利森指出,中国的可再生能源产品在世界上占比很高,他形象地将其总结为“绿色能源都是红色的”。艾利森在这份报告中透露出他对美国在可再生能源领域可能落后于中国的忧虑。预计未来中美在该领域的竞争或将更加激烈。

美国构建所谓公平经济的目的在于促进美国本国公司对国内的投资。为了促进资本回流,税收和反腐败领域是近年来美国倡导重点合作的领域。2008年国际金融危机之后,许多国家也越来越对跨国公司的避税行为感到不满,二十国集团(G20)早在2013年就希望对全球税收系统进行调整,却一直未能如愿。在2021年10月举行的G20峰会上,G20成员国领导人宣布支持经济合作与发展组织(OECD)牵头达成的15%全球最低企业税率协议,并希望协议在2023年生效。鉴于国际上在该领域的合作已经有良好的基础,预计IPEF也有可能在这方面取得突破。

IPEF的四大目标构成了其四大支柱,除第四大支柱外,前三大支柱都有明显针对中国的意图。第一大支柱紧密经济和第三大支柱清洁经济的目的是寻求在数字经济、可再生能源等领域制定规则、建立标准,将中国排除在外。第二大支柱坚韧经济则试图建立排除中国的供应链体系。总之,IPEF是美国刻意打造的排斥中国的经济框架,其目的在于重构全球的经济体系,达到遏制中国经济发展的势头,以便在中美经济竞争中胜出。美国认为,中国是全球化和现行国际经济体系的受益者,为了迟滞中国经济的发展,美国不惜从全球化的倡导者变成了全球化的破坏者,试图以价值观为幌子,建立排斥中国的平行体系。IPEF可谓是美国这一战略思维的具体体现。

前景如何

从IPEF的规模看,IPEF未来是否继续吸纳新成员存在不确定性。相比过去的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP),IPEF增加了印度、韩国以及东盟的印度尼西亚、菲律宾、泰国,但没有包括加拿大、墨西哥、智利、秘鲁等四个美州国家;东盟的老挝、柬埔寨、缅甸发展水平较低,可能暂时不会加入。IPEF是一个排斥中国加入的经济框架,未来预计美国也不会邀请中国加入。美国还明确表示,不会将台湾地区纳入IPEF,美台将寻求双边层面的合作。美国不拉台湾加入IPEF,主要是为了避免某些国家因为顾忌台湾问题而拒绝加入。

从谈判前景来看,由于IPEF没有将市场准入纳入其中,部分成员、尤其是东盟国家的谈判动力可能会有所不足。加上数字经济、劳工、环境、清洁能源等领域的谈判具有一定难度,IPEF取得进展的可能性较小。但在某些领域,如贸易便利化、透明度和良好的监管实践、企业责任、供应链、税收和反腐败等领域谈判难度较小,或许会取得部分成果。

从未来的进程来看,拜登政府已经设定要在一年半内有所突破,这必然要求IPEF的谈判节奏是相对快速的。即便在拜登政府下台之后,美国的下届政府也大概率会延续IPEF的合作模式,不会再谈判自贸协定。这包括内外两方面的原因。从美国国内看,自贸协定不仅谈判速度慢,而且多数美国人认为传统的自贸协定对美国不利,因此谈判自贸协定很难争取国会的支持。从国际政治的角度看,美国实力的相对衰落导致其对自贸协定谈判的主导力下降,因此选择IPEF的合作模式、缩减谈判内容是更快推进谈判的方式。

20世纪90年代以来,美国从支持WTO到主导谈判TPP再到构建IPEF,其合作范围从多边转向区域进而转为发展小圈子;在美国本可以选择重返《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)时,它却选择建立IPEF,这或许标志着美国推动对外经贸关系模式的转型。

加剧中美战略性产业的技术竞争

IPEF对中国的影响主要体现为美国企图通过建立这一排他性的经济框架,在战略产业上获得竞争优势。IPEF的建立意味着美国在北美、欧洲、东亚三大区域价值链都建立了经济合作框架,形成了美国主导战略性产业价值链的闭环性合作框架——在北美有《美墨加协定》,在欧洲成立了美欧贸易和技术委员会(TTC),在东亚启动了IPEF。TTC和IPEF都是中美在战略性产业进行技术竞争的区域性延伸,是美国未来对外经贸合作的新模式。这意味着除企业外,国家将在未来的全球贸易和供应链体系中扮演重要角色。美国认为,在与中国的竞争中,仅仅依靠企业自身参与竞争难有胜算,必须依靠政府的力量与国家间合作。未来,中美技术竞争比较激烈的战略产业主要包括数字经济、人工智能、新能源、半导体产业等。这些产业具有系统重要性,对国家经济的正外溢效应非常大。

中国应对IPEF的方案无非三种:一是建立供应链领域的国际规则;二是以空间换时间,改善与其他国家的政治关系并强化与其供应链合作;三是战略性产业的自立自强。

如果中国能在供应链领域,包括出口管制、制裁、供应链合作等方面建立多边国际规则,并让美国遵守之,是一种非常理想的应对方案,当然这一方案目前难度很大。现阶段对于中国而言,强化与主要经济体的政治关系、加强与其供应链合作仍有必要性和长期收益,能够换得自主创新的时间。中国相比美国的优势在于制造业,在未来中美竞争加剧的态势下,中国不仅可以加强与其他国家的战略产业合作,还可以加强非战略产业的合作。此外,技术的自立自强也是中国应对IPEF的最可靠方案。这需要构建适应新时代的新型举国体制,中国政府应在为企业创造敢于自主创新、能够自主创新的良好环境和政策氛围上多下功夫。

(作者为中国社科院世界经济与政治研究所研究员、国际贸易研究室副主任)

发布时间:2022年08月15日 来源时间:2022年08月15日
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