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张春:​拜登政府出台新非洲战略

作者:张春   来源:《世界知识》2022年 第17期  已有 881人浏览 字体放大  字体缩小

8月7日至12日,美国国务卿布林肯出访非洲三国,先后到访南非、刚果(金)和卢旺达。这是布林肯就任以来第二次非洲之行。在美对非洲展开一系列“外交攻势”之际,拜登政府《美国对撒哈拉以南非洲战略》也揭开了面纱。8月8日,布林肯在南非就该战略发表演讲。

无论是拜登政府出台的新非洲战略,还是布林肯的讲话,均高度强调了撒哈拉以南非洲的重要性:人口增长最快,到2050年人口数量将占全球25%,且有一半人口非常年轻;非洲大陆自由贸易区是世界上最大的自贸区;在联合国和其他多边机构中代表着最大的投票集团(28%);等等。美国的新非洲战略强调要帮助非洲发挥“主导”作用,没有非洲的贡献就不可能应对当今世界重大挑战。拜登政府强调,新非洲战略的最大“优势”或“突破”在于,美国决心摆脱那些无意中孤立对待撒哈拉以南非洲、将其与世界其余部分相剥离的政策。新非洲战略显示出,美延续既有对非政策路径已然不够,范式变革在所难免。

表面的范式变革

迄今为止,拜登政府是上台后用最短时间推出系统性对非新战略的美国政府。奥巴马政府于2012年6月公布了《美国对撒哈拉以南非洲战略》,这是有史以来美国首份系统性的对非战略文件。特朗普政府于2018年12月公布非洲战略。拜登将公布对非战略的时间进一步提前,这与其政策团队一贯强调非洲的重要性相一致,某种程度上可被视作“范式变革”。

奥巴马政府首次系统界定了美国对非战略的四个支柱,即:“民主与治理”“和平与安全”“贸易与投资”,以及“发展”。特朗普政府强调了除“民主与治理”外的三个支柱。尽管拜登政府的新非洲战略也包括四个支柱,分别是“促进开放性和开放社会”“提供民主和安全红利”“推动疫情后复苏和经济机遇”“支持生态保护、气候适应和公正的能源转型”,与传统逻辑存在差异。拜登政府对美国的对非战略传统既是解构又是重构。

拜登政府为其新非洲战略配备了相对完善的政策举措。具体涵盖“升级伙伴关系”“与更多非洲国家接触”“培育公民社会”“超越地理障碍灵活组合”“接触美国内的非洲裔和非洲离散人口”,以及“撬动美国私营部门和国内行为体对非进行投资和开展合作”,等等。从实施手段上讲,美强调要加强公共外交、支持可持续发展、增加防务投入、强化经贸关系、推动数字转型、支持非洲国内节点城市发展等。拜登政府还把动员美国国内非洲裔力量下沉到非洲国家发展等纳入战略考虑。

深层考量

问题在于,表面的变革背后,是否存在其他难以言说的考量?该战略文件其实是有所反映的。

首先,在非洲与中国、俄罗斯开展全面战略竞争。进入21世纪,中美在非洲的竞争时常被提及。美对俄“重返非洲”并日益加强在非影响力越来越感担忧。尽管如此,美与中、俄在非洲全面展开战略竞争,仍是在拜登政府时期才被正式提出的。然而拜登政府新非洲战略所透露出的战略竞争信号不仅指向中、俄两国,指责中、俄试图“破坏”“削弱”美国与非洲的关系,同时也展现出美对自己盟友和伙伴的警惕。当提及盟友和伙伴“日益重视非洲”时,美强调的重点是“其中许多国家致力于与美国进行合作”。美国对土耳其、印度乃至法国的在非雄心都高度警惕。拜登政府在非洲展开战略竞争,尽管主要针对中、俄,事实上覆盖所有域外大国。

其次,美国对非战略逻辑呈现两党融合化发展的趋势。拜登政府新非洲战略也有延续性,近乎全盘继承了克林顿政府的《非洲增长与机会法案》(AGOA)、小布什政府的“总统防治艾滋病紧急救援计划”(PEPFAR)、奥巴马政府的“电力非洲”和“喂养未来”倡议,以及特朗普政府的“繁荣非洲”倡议。拜登政府对非政策的“新意”目前在两个方面值得关注:一是仍有待落地的数字化转型倡议,二是“总统气候适应与弹性紧急救援计划”(PREPARE)。拜登极可能难以提出一项可作为其对非政策遗产的倡议。拜登政府在2021年7月曾发起“共建繁荣非洲运动”,相当程度上是对“繁荣非洲”倡议的继承和发展。拜登政府及美国国会迄今未就是否延长即将于2025年到期AGOA展开讨论,因此“共建繁荣非洲运动”可能将是AGOA的接替方案。

拜登政府比特朗普政府早推出新非洲战略存在为中期选举加分的政治动机,动员美国国内非洲裔力量是战略的重要内容之一。目前拜登所在的民主党中选选情很不乐观,既有拜登支持率下跌的原因,也有美2020年人口普查后选区被重划、非洲裔政治立场右倾化等因素。

重建美国的“非洲统一战线”?

新非洲战略和布林肯访非言论均透露出这样的信息,即,随着全球和区域大国日益重视非洲,非洲正呈现“反西方”的趋势,至少对西方的离心力在不断增强。这不仅体现在今年2月乌克兰危机全面升级后,非洲国家拒绝在美俄之间选边站队,也体现在近两年非洲政治治理改革趋势的不合美国之意上。对于美推动的全球议程,一些非洲国家也不再那么听从召唤,如南非领导人拒绝参加2021年“全球民主峰会”。因此,拜登政府试图通过“魅力攻势”重建其在非洲的“统一战线”,为此拟于12月中旬召开“美非峰会”。

在特朗普执政后期,美国利用苏丹政变、南苏丹冲突僵持、埃塞内乱与复兴大坝蓄水、埃及虚弱等问题,实现了对“埃及—埃塞—苏丹”这一“非洲轴线”的“战略再平衡”,重新获得对东非核心地带的主导权。拜登政府对特朗普政府的非洲战略作了微调,欲从东非核心地带向两翼扩张:一是通过新设“非洲之角”事务特使职位,尝试主导东北方向的“非洲之角”乃至跨红海区域事务;二是向西部的刚果(金)和大湖地区推进。布林肯此次非洲之行推进了西向目标:调解刚果(金)和卢旺达冲突,同时又对两国进行打压;增资干预刚果(金)2023年大选,为塑造“后卡加梅”时代的卢旺达奠定基础;通过促进负责任和可持续的采矿合作,影响刚果(金)未来的天然气和石油区块许可权拍卖;等等。

特朗普政府时期,美国与中国在非洲竞争的战略逻辑是“将中国推回去”,客观上形成了迫使非洲国家选边站的效果。对此,非洲国家颇为不满。布林肯访非期间,南非直接批评了美国等国的强人所难。布林肯回应说,美不会因为中国对非施压,而是会向非洲国家提供“真正的选择”。布林肯的言外之意是,美是要通过尽可能多地影响非洲国家跟从美国的价值、选择美国的标准,将中国在非洲不断增长的利益和影响孤立、包围起来,最终赢得在非洲方向上的对华战略竞争。这一战略思维恐怕终将是美国的一厢情愿,因为众多非洲国家的最大关切是政治的稳定和经济社会的发展,中国在此方面能够提供的公共产品要远远多于美国。

(作者为云南大学非洲研究中心主任、研究员)

发布时间:2022年09月08日 来源时间:2022年09月07日
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