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战后美国的外来人才与移民:概念、类型与趋势

作者:梁茂信   来源:亚裔美国人史  已有 407人浏览 放大  缩小

摘 要:战后美国的外来人才已引起国际学界广泛关注,学术成果汗牛充栋,但国内相关研究不仅滞后,关于其人才概念亦无定性研究。文章在参考国外成果的基础上提出自己的人才概念,认为其中应包括各学科领域的高学历人才、掌握精深诀窍但不一定拥有高学历的文化娱乐劳工以及工商业界的成功商人。从战后美国外来人才和移民趋势看,其中既有永久性移民,也有众多的临时性技术劳工。纵向看,美国吸引外来人才的总体趋势经历了一个平稳的曲线式增长过程。特别是1990年以后,入境的各类技术人才与日俱增,多数来自亚洲和拉丁美洲的发展中国家。在大批技术人才迁居美国的同时,也存在着不大稳定的人才回流现象。

关键词:战后美国;外来人才;移民;临时性技术劳工;人才回流

20世纪后半期,随着美国移民政策的改革和人才吸引政策的完善,来自世界各地的各类人才形同无数潺潺溪水,汇成一股巨大的移民洪流,浩浩荡荡地流向美国。美国因此也成为当代世界上吸引外来人才最多的国家。据统计,2000年居住在美国的外来技术人才达到1100万,也有学者说超过1250万。尚且不论两类统计孰是孰非,但其中至少凸显出全世界为美国培养人才的格局。技术人才的国际迁移虽然引起了欧美学者的密切关注,相关成果令人目不暇接,国内学者亦有一些成果面世,但迄今为止,关于战后美国外来人才的概念、类型及趋势等问题依然未见体系性探讨。为此,笔者不揣浅陋,提出浅见,以期为我国今后制定人才吸引政策提供参考和借鉴。

一、关于美国外来人才的概念和含义

何谓人才?各类汉语工具书中均解释为有某种特长的人或德才兼备的人。英语中,人才(talent)是指有特殊才干的人。然而,当学者们分析战后美国外来人才及其纷繁庞杂的结构时,却在不同时期出现了不同的解释。20世纪中期,英国学者布林利·托马斯在探讨美国历史上的移民潮时,其关于人才的概念并没有超出美国人口统计中使用的“专业技术人士”和“技术人员”的范畴。到20世纪70年代,这样的表述依然比较盛行。同时,当20世纪60年代英国政府惊呼其出现“人才流失”问题后,欧美学者在研究中多数使用了“brain drain”的泛称,而行文中的分析对象和统计数据则主要包括科学家、工程师、医生、教授和技术人员等具有高等学历背景的人。这种方法在同期的美国国家科学基金会的报告中也被频繁使用。至于上述表述是否涵盖了人才概念的实际含义及其范畴,尚无人质疑。多数学者为满足自己的研究要求,选择直接表述。例如,纽约市大学社会学教授保罗·里特班就将人才概念局限于教授、科学家、工程师和医生等技术性较强的高端人才。还有学者认为,人才流失的概念包括两方面,一是教育素质较高的人才从发展中国家迁入发达国家,二是来自发展中国家的留学生,其中有许多人学成后移民他国。

到20世纪80年代,随着学界讨论的深入,人才概念也变得更加宽泛。例如,世界银行的一些学者在研究发展中国家人才流失的问题时就使用了“接受过高中后教育的劳工”概念。这个概念中包括企业、职业技术学校、两年制社区学院和四年制大学提供的各种专业训练和教育活动。对比之下,低技术劳工是指“中学及其以下学历的劳工”。这种以学历作为人才概念界定的核心固然有其独特之处,但缺陷是将无学历的有用之才排斥在外。客观而言,联合国拉丁美洲和加勒比海经济委员会主席、全球化与发展国际中心主任安德雷斯·索里马诺(Andrés Solimano)的概念更加全面,不仅强调了学历要素,更重要的是强调了个人创新的“内在能力”。在他看来,高素质人口包括:(1)信息技术、通讯和计算机科学领域的技术人才。他们绝大多数受过高等教育,能够研究出新的用途广泛的技术软件和硬件设备。他们有时被称为“知识劳工”(2)自然科学、工学、农学、医学、军事学、宗教学、社会科学和人文学科等领域具有学士学位及以上学历的人才。(3)医生和护士等社会服务型人才,其工作价值的衡量标准不是经济价值和利润,而是人的生命和健康状况。(4)掌握资本和技术资源并直接参与经济活动的生产型人才,其中包括投资者、商人和跨国公司经理等。他们并非都受过高等教育,但却善于将物质和人力资本投入到能最大限度地产生利润的地方。(5)联合国、世界银行和跨国公司等国际性或地区性经济机构中的专业技术人员,其中许多人有在欧美国家留学的经历,并在华盛顿、伦敦或日内瓦等国际组织云集的城市工作过。(6)作家、诗人、作曲家、歌唱家、乐器演奏者、演员、运动员、教练等文化娱乐人才。他们并非都有高等学历,但却都掌握了至少一门绝技,其活动借助于电视和网络等大众媒体,能带来丰厚的商业利润。由于发达国家对商业性文化娱乐活动需求的增长,这类人才的跨国迁移日益频繁,其规模也在不断扩大。

另一种代表性观点是经济合作与发展组织相关报告中的界定,它包括:技术专家、高级经理、经销商、投资商、商业人士等。《国际移民杂志》将所有获得大学学历的人都界定为专业技术人士。还有学者认为,高技术人才应该包括:(1)具有学士学位以上学历,包括在大学接受过一年以上四年以下学历教育的人,他们也是“国际教育标准分类”中界定的高等教育中的组成部分。(2)在职业上,技术人才是指跨国公司经理、专业技术和副专业技术人士(associate professionals),有些属于国内短缺的、低于大学本科学历的劳动力。(3)根据工资标准来确定人才。工资是劳动力市场对某些技术类资历价值的反映,可以避免因为学历和职业技术资格认定中存在的语言、文化和技术等级差距引起的问题。只要企业主认定劳工技术并提供相应的工资,就能反映劳工技能的价值。虽然上述概念的含义有相互重叠之处,但是它们比囿于学历的界定更加准确和全面。然而,从目前国内外研究成果看,按照工资标准确定人才概念的成果依然鲜见。

与上述学者的界定相比,战后美国移民政策中关于外来人才的概念界定更加具体和明确。追本溯源,在美国政府的官方文件中,最先涉及人才概念及其分类的机构是美国人口普查局。它在1860年人口统计中开始统计移民的职业分类,到1870年人口统计中,关于职业的分类与统计“更加全面和科学”当时划分职业的标准是产业门类,分为农业、专业技术人士、个人服务、贸易与交通、制造业、机械和采矿业等。此后40年间,这种划分标准基本未变。到20世纪30年代,由于经济危机阴云不散,美国商业部和劳工部等机构面临着许多与就业和救济相关的问题,需要统计并明确失业劳工数量、职业类型和区域分布等,这在客观上需要对各行业的职业分类与统计更加细致。另一方面,在1924年移民法中,美国国会决定严格限制外来移民的时候,对于掌握熟练农耕技术的外籍人给予优先入境的惠遇。虽然这项规定失之狭窄,没有将科学家、工程师和大学教授等能满足美国工业发展需要的科技人才纳入优先吸引对象之中,但它毕竟标志着美国移民政策中吸引外来人才政策实施的开始。在随后10多年间,美国网络人才的政策十分明显,它从逃离纳粹德国的难民中挑选了3000多名科学家,他们在二战时期美国“研制原子弹的过程中发挥了突出的作用”。

在战后,美国移民法中的人才概念最先出现在《1952年外来移民与国籍法》中,它将每年50%的移民限额分配给拥有美国急需技术的人,或有突出才能的高学历人才。此后,虽然美国政府对人才的概念和范围有所拓宽,但最全面的还是《1990年移民法》中的界定:(1)“就业类移民”是指1965年移民法中第三优先入境原则中的“具有突出才能”的移民和第六优先入境原则中美国需要的熟练和非熟练劳工,其数量从每年的5.4万增至14万。凡受过高等教育的人士、在跨国公司担任部门经理3年以上者,或在体育、文学艺术等领域享有国际声望的人才等都可以申请入境。(2)每年设立1万名投资类移民限额,申请者必须在美国的高失业区投资100万美元,在低失业区投资50万美元,并且雇佣10名以上的美国劳工。(3)将1952年移民法中的H-1劳工计划一分为二,设立H-1A和H-1B签证计划,前者吸引的对象是外国护士,后者是引进有特殊才能的科技人才,每年人数不超过6.5万人,他们入境最长可工作6年。此后,若美国公司需要继续雇佣该劳工,可帮助其申请永久居留美国的资格。(4)将1970年移民法中的L-1计划予以扩大,目的是吸引跨国公司的高技术劳工,该劳工在美国可工作7年。合同期满后,符合条件者可永久性定居美国。

根据欧美学者的界定和美国人才吸引政策的规定,笔者认为,美国外来人才的概念必须包括如下三个方面:(1)凡属自然科学、工科、医学、社会科学、人文学科、宗教学、农学和军事学等领域的学士及其以上学位获得者,在职业上包括中小学教师、大学教授、科学家、工程师、医生、律师、会计、审计等技术型人士。(2)拥有精深的技术诀窍和专业才能的人。他们并非都受过高等教育,但在文化和经济活动中能创造超额利润与价值,包括歌手、表演艺术家、作家、画家和国际知名运动员等文化娱乐人士。(3)在经济领域以创造价值和利润为主要目的的商人,尤其是在国内和国际知名企业至少工作3年以上的中高层管理者。笔者上述界定的前提是:

第一,人才概念的含义应有广义和狭义之分。类似于前文述及的安德雷斯·索里马诺的人才概念就具有广义的性质。笔者所谓的人才概念是狭义上的概念,其中在参考国内外学界成果的基础上,还要考虑到美国移民政策的吸引对象。此外,笔者认为,在不同的时空范围内,人才概念应有不同的含义。在美国的殖民地时代,特定的人才就是教师、医生和牧师等,甚至工匠也都可以被列为广义的人才范畴。到19世纪工业化时代,其概念中应该包括中小学教师、会计、律师、投资者、商人和教会牧师等具有社会、文化和商业价值的技术人士。到20世纪,尽管人才的概念应更加全面,但如果脱离研究视域和语境,而不考虑研究对象的差异,那么,其概念界定就失去了意义。

第二,不论从何种语境下去研究,不管被研究对象是否受过高等教育,也不论其从事何种职业,人才概念的核心是强调人的创造能力。高技术人才在自己的领域内应该站在最前沿,是未来发展的推动者和引导者。他们作为知识界的精英,拥有引领时代的新思想、知识和技术,引领着本国科学技术和教育事业发展的方向,他们制定的标准都在不同程度上影响着国家未来教育制度和人口素质的发展。作为经济活动中的决策者和管理者,他们的思想与决策影响着经济活动的走向、生产过程中的技术管理、资源开发和现代社会复杂结构的有序运作。作为社会精英,他们参与国家政治生活,推动其整体结构性和制度性变革。他们既然能成为科学家、企业家和金融家,也就能成为国家领导人。总之,人才作为一个国家的精英,对国家未来发展具有不可替代的影响。

第三,本文考察的对象是美国吸引的外国人才,是跨国迁移的具有高等学历和专业技能的移民。他们入境的标准是美国经济、科技、教育和社会服务等领域的劳动力需求。换句话说,本文研究的人才范畴包括来到美国之后注定要进入就业市场的外籍人,包括两类:一是不同时期美国移民政策中规定的具有高等学历和突出才能的移民,二是根据协议前来工作的持E类签证的投资商和商贸人员、持H类签证的外籍人、持J-1签证的学者及其家属、持L-1签证的跨国公司职员等。凡属美国法定吸纳对象之外的人,不论其学历和技能有多高,其创造商业价值利润有多大,都超出了本文论述的人才范畴。类似于各国驻美外交官员、国际组织(例如联合国和北大西洋公约组织等)的工作人员、外国驻美国的记者和公司代表等,其中不乏专家、学者、教授和科学家等,其入境申请手续中不涉及进入美国就业市场的问题。他们虽在美国工作,但其雇主不是美国的企业或美国政府认定的法人机构,其工薪和各类福利也不是来自于美国的企业和社会团体,而是母国的相应机构。他们在美国没有纳税义务。一言以蔽之,他们的工作处于美国经济和就业市场运行机制之外,故不被纳入人才的范畴。

二、当代美国外来人才的类型

在战后迁入美国的外来人才中,最主要的类型就是按照美国移民政策中规定的“优先入境原则”入境的永久性移民,他们在符合法定条件的前提下,在美国居住5年后就可加入美国国籍。从战后美国移民政策的变化看,历次重大立法中都设立了吸引人才的条款。例如,在1952年移民法中,第一优先原则是照顾拥有美国急需专业技术和突出才能的移民及其配偶和子女,该项规定的限额占每年入境移民总量的50%。而其他四项优先原则涉及美国公民和合法外侨的外籍配偶和子女。在1965年移民法中规定的优先入境原则中,涉及技术类劳工的条款是第三和第六条。第三条规定,10%的限额用于受过高等教育和具有突出才能的外籍人。第六条将10%的限额用于美国急需的熟练与非熟练工。到1990年,如前文所述,国会又将技术类移民的应用范围和限额有所扩大。这表明,移民法中吸引人才的立法规定是所有外籍人获得永久性移民资格的唯一渠道。在该渠道下入境的移民有两类:第一类是在境外申请入境的外籍人,他们在家乡附近的美国领事馆申请签证,在美国的边境口岸接受检查后入境;第二类是持有“非移民签证”入境的“临时性居民”。尽管其类别繁多,规模逐年递增,但入境后可以就业的“非移民”包括J签证的访问学者、H-1B签证和L-1签证的劳工等。关于临时工,拟下文详述,这里首先指出的是,第一种类型的移民人数及其在每年获得永久性居留资格的移民中的比例不断下降,而第二种类型也即以“非移民”身份入境、然后再按照法律规定在美国获得永久性移民资格(以下简称“曲线移民”)的数量却在逐年增加。例如,1957年,曲线移民占当年入境工程师和科学家的22.8%,1963年上升到29.6%。1965年移民法实施后,随着种族歧视条款的废除,各国移民能在平等条件下入境,不仅年均入境的科学家和工程师比例稳步增长,而且曲线移民也日益增多。在1966—1975年间共有10万外国科学家和工程师移民到美国,其中62%来自境外,有38%是曲线移民。到20世纪90年代,曲线移民增长更快,占1993—2000年入境科技移民的46%以上,其中在比例最高的1996年和1997年分别占54%和52.31%。由于“曲线移民”入境美国的最初身份属于前文所说的“非移民”,他们来到美国之后在从事签证限定活动的同时,又有时间和条件熟悉美国的社会环境,了解其文化和就业市场的运作规则,并积累人生经验、物质资本和人力资本,为将来申请定居美国创造有利条件。因此,在2000年之后,“曲线移民”的比例仍在增长,占1999—2008年获得永久性居留资格的148.75万“就业类移民”中的80.81%。在“就业类移民”子项中,曲线移民占首要劳工(priority workers)的83.26%、高学历和特殊才能移民的93.18%、熟练劳工和专业技术人士及非熟练劳工的74.7%、特殊移民的75.66%和投资移民中的40.51%。在美国居住若干年之后再申请永久性移民资格人数的增多,主要是因为临时性身份的留学生、持有J-1签证的访问学者和以H-1B计划为代表的临时劳工签证人数的迅猛增长。

就留学生而言,虽然美国有规模地接受外国学生的历史可溯至19世纪70年代,但在1940年以前,旅美学生寥若晨星,增长缓慢。到1950年,旅美学生不过2.64万人。在20世纪五六十年代,随着美国经济和科学技术的迅猛发展,外籍学生逐年递增,从1954年的3.42万人增至1964年的8.2万人,1975年增至17.93万人后继续攀升,到1979年已跃至前所未有的28.6万人的规模。当外国学生纷至沓来的时候,恰好是冷战不断升级、美国在国际舞台上纵横押阖的时期,它凭借着超强的经济和军事实力,在与其西方盟国遏制社会主义国家的同时,又对其盟友施以经济、军事和教育等方面的援助。教育因此被看成是服务于美国“外交政策和国家利益的工具”。为此,美国国会频频颁布对外教育交流的立法,其中包括《1946年富布赖特法》、《1956年交换学者与移民地位法》和《1961年双边教育与文化交流法》等,其中规定:凡到美国从事研究或学术交流活动的外国学生和访问学者,若其资助经费来自于母国政府或其母国与美国政府的联合资助,那么受助者必须学成后回国工作2年,期满后才可再次申请赴美工作或移民签证。由于战后科技革命引起了美国经济的革命性变革,大批高科技行业和技术性工作岗位应运而生,美国国内技术劳动力供不应求。于是,美国国会在《1956年交换学者与移民地位法》中规定:只要符合美国的国家利益,外国学生可以定居美国。1957年《难民逃亡法》规定,旅美外国学生、访问学者、教授、商人和在美国接受培训的专业技术人才,都可以永久居留美国。这些分散在各类立法中不大起眼的条款,为成千上万的外国学生移民美国创造了有利的条件。同时,它也意味着美国违背了原本希望通过培养学生向发展中国家提供援助的承诺,在客观上“造成了外国的人才流失”。到20世纪80年代后,旅美学生人数屡创新高,从1985年的34.5万增至1992年的45万。此后到2005年,旅美学生跃至近60万,其中近半数是攻读硕士和博士的研究生。他们中间有许多人毕业后居留美国,其中以理工科专业比例最高。例如,1998年获得博士学位的外国学生中,2003年仍在美国工作的比例占所有学科中的61%、农学中的46%、计算机科学中的70%、经济学中的36%、生命科学中的70%、数学专业中的59%、物理学中的69%。显然,在当代美国的外来人才中,留学生已成为不可替代的重要来源。

在临时技术劳工计划中,入境人数最多、影响最大的莫过于H-1B劳工计划,其次是J类签证计划、跨国公司L-1计划以及北美自由贸易区劳工计划等。它们在战后美国吸引人才的战略中具有十分重要的地位。这些临时技术劳工计划的突出特点是,美国能够根据市场需求调节每年入境人数,选择美国社会上急需的专业技术人才。

追本溯源,H类劳工计划始于《1952年外来移民法与国籍法》。它规定“有突出才能”的外籍人可以申请到美国工作。按照美国移民局的解释,有突出才能者包括科学家、工程师、医生、律师、会计和护士等专业技术人士,他们若被美国的公司雇佣,入境后可工作1年,期满后可申请延聘,但最长工作时间不超过3年。此后,国会每次修订移民法时都保留了该项规定。相对而言,J类签证计划是在《1961年双边教育与文化交流法》中确立的,凡“无意放弃祖籍”的外国研究生、学者、教授和专业技术人员“或具有同样性质的其他人”,均可参加美国政府认可的临时性计划。他们中间有些是项目合作研究人员,有些是进修或攻读学位。他们在结业后可在美国继续工作18个月;前来受训的中小学教师、在美国高校从事研究的外籍教授和专业技术人员等,在美国居住的最长时间不超过3年;在医疗系统接受专业培训的医务人员,在美国工作的外籍医生和实习护士,其居住时间最长不超过7年。美国国务院的外籍雇员,在美国居住的时间最长10年。相对而言,L-1签证计划是美国国会在1970年为跨国公司职员调转而设立的临时工作计划。跨国公司职员来到美国的总部或其子公司工作,可申请L-1签证,其配偶和子女可申请L-2签证。按照规定,凡在跨国公司的中高层管理岗位或专业技术岗位上工作1年以上者可申请该项计划。该人入境后必须“为同样的雇主或同样的企业实体从事同样的工作”。

从入境人数看,1990年之前,上述三类劳工人数比较有限。1970—1978年持J-1签证的入境人数累计44.34万人,年均4万以上,其中1970年、1974年和1978年均超过5万人。再从三类计划中的比例看,学生、专业技术劳工和其他类职业在1970年入境劳工中的比例分别是59.8%、35%和5.2%,在1974年分别是62.2%、31.5%和6.3%,1978年分别是78.9%、19%和2.1%。从结构上看,并非所有J类签证持有者都在高校。例如,在1976年入境的72234名J-1类签证者中,41%属于民间非盈利性机构,34%属于学术机构,企业界仅为14.4%,剩余的19.51%属于各级政府。1990年移民法实施后,临时技术劳工的规模成倍增长。例如,H类签证劳工人数在1985年是7.48万人,1995年是15.24万人,2004年则高达50.63万人,20年间总计增长576%;在相同的年份,L-1签证劳工人数分别为6.53万、11.21万和31.44万,累计增长381%。J类签证持有者分别为11.09万人、20.10万人和32.19万人,总计增长了190%。值得注意的是,在1990年移民法中,美国国会将原有的H-1类劳工计划一分为二,设立H-1A和H-1B计划,前者旨在吸引美国短缺的护士,后者主要是吸引具有专业技术的外籍人才。同时,国会还增设了北美自由贸易区劳工计划。这些新增计划实施后,不仅增加了每年入境劳工的数量,更重要的是它们表明了政府根据经济发展需要而干预就业市场的灵活性,丰富了美国政府引进技术人才的手段和措施。上述立法实施后,H-1B计划每年引进的专业技术劳工从1996年的5.83万增加到2000年的13.32万人,2001年达到16.16万的高位。在1991—2003年间,首次入境H-1B劳工数量达到108.76万(不含家属),持L-1A签证的跨国公司劳工超过了100万。如果再加上延聘的H-1B签证劳工、L-1A签证劳工,以及在1994—2003年从北美自由贸易区劳工计划下入境的52.18万技术人士(不含家属),入境的临时技术劳工累计达到393万人以上。2004—2008年,在H-1B计划下入境的外籍技术劳工达209.74万人,突出才能的外籍人16.62万人。国际著名运动员和影视人才24.05万“特色文化项目”等计划下入境的外籍文化劳工超过8万人,北美自由贸易区专业技术劳工39.8万人,跨国公司内调转的人员169.38万人,海外贸易和投资商人数达到108万(含家属),持J-1签证的外国学者195万人。换个角度看,在2004—2008年,美国引进的各类临时技术类劳工总计超过了770万人(不包括F-1签证的学生)。对于任何一个国家而言,如此庞大的临时性技术劳工队伍在经济发展中的作用都是不可低估的。

值得关注的是,在上述临时技术劳工中,有些人最终成为永久性移民。例如,在1979年和1981年入境的H-1劳工中分别有4044人和3833人成为永久性移民。L-1计划中有2303人和1420人分别转化为永久性移民。从来源看,临时劳工主要来自欧洲、亚洲和北美洲。在1979年、1981年和1983年的H类计划劳工中,欧洲的比例分别为34%、27%和30%,亚洲分别为26%、30%和38%,北美洲分别为33%、38%和23%。在三大区域中亚洲增长显著。在各类职业中,H计划中的护士比例分别为29%、25%和30%,音乐家、艺术家、运动员和作曲家等比例分别是47%、36%和28%。在L-1计划劳工中,经理的比例分别为44%、42%和56%,工程师分别为13%、17%和14%,销售人员分别是17%、17%和12%。从持F签证的学生和持J类签证的学者身份向永久性移民身份的转换,一般是通过两种方式完成的。一是在获得学位或项目结束后,直接申请永久性定居的资格,其比例大约在1/6左右。另一种渠道是通过申请H-1B签证,为美国企业工作6年后再完成身份的转换。总体而言,H-1B签证中最终转化为永久性移民的比例大约在40%左右,而L-1签证劳工则在15%以上。当然,在具体年份也存有差异。例如,在1994年,持F签证的学生转换为永久性移民时,家庭团聚类占47%,就业类比例占44%。比较而言,在持H-1B和J类签证的劳工中,转换为永久性移民的比例达到50%以上,持L签证的劳工申请永久性居民的比例高达81%。

三、技术类移民的总体趋势

总体说来,战后迁入美国的专业技术移民的数量、结构和走势等,既取决于每年入境移民的总量,也有赖于各种吸引人才计划实施的有效性。由于战后外来移民的规模、来源和学历构成等都与每个时期的移民政策密切相关,因此,要厘清专业技术移民的总体走势,必须首先廓清入境移民总量变化。从战后美国移民政策的变化及其与入境移民的变动关系看,在战后半个多世纪中,从世界各地迁入美国的移民超过3580万人,其中1945—1965年年均入境24.3万人,1966—1990年年均入境56.4万人,1991—2008年年均入境96.71万人。1945 —1965年入境移民总量较少,主要是因为这个时期美国奉行了1924年和1952年移民法。两项立法的共同特点是排斥亚洲和东南欧移民,每年移民限额中的80%以上被分配给西北欧国家。因此,入境申请积压严重的亚洲移民很难入境,而入境申请日益减少的西北欧移民,闲置限额日益增多。在这种条件下,虽然杜鲁门和艾森豪威尔总统频频实施了具有反共性质的难民法,并在某些方面打破了1952年移民法中的限制,然而,真正具有革命性意义的壮举是1965年移民法,其中不仅增加了年度移民限额,更重要的是它废除了长达40余年的种族歧视条款,美国移民政策从此进入了一个各国移民平等入境的新时代。1990年国会修订移民法时再度大刀阔斧,将年度移民限额增至60万以上,因此,从1991年开始,每年进入美国的移民均在90万以上,是继1900—1920年之后美国历史上另一个移民高峰期。

从纵向看,专业技术移民在美国外来移民中的比例也经历了一个平缓的曲线式增长过程。在战后最初20多年间,尽管其在入境移民中的比例高于二战前的任何年份,但其总体水平并不算高,且呈缓慢增长趋势。据统计,1900—1920年入境移民超过1453.1万人,而专业技术类移民仅为18.57万人,1945—1965年入境移民仅为482.98万人,而专业技术类移民人数达到37万人,占入境移民的比例高达7.8%。换句话说,在战后20年间入境的移民总数不到1900—1920年入境移民的33.2%,但专业技术人士的比例却高出一倍多。出现如此巨大反差的原因很多,但最关键的因素是美国吸引人才的政策发挥了重要作用。如果以每五年为统计时段进行分析,就不难发现,在1946—1950年,属于政府认定的“专业技术人士、技术人员和同类劳工”的移民有6.4万人,占同期入境移民的7.41%。1951—1955年,专业技术类移民7.24万,占同期入境移民的6.66%。按照相同的方式表述,在1956—1960年,两类数字分别是11.11万和7.78%,1961—1965年分别是13.06万和9.0%,1966—1970年分别是20.70万和11.06%。

有意思的是,在20世纪70年代,专业技术移民的规模渐趋萎缩,其在移民总数中的比例亦呈下降之势。以“就业类移民”为例,其人数年均在3万人以上,具体到不同年份,由1970年的3.4万人降至1972年的3.37万,然后再从1973年跌至谷底的2.6万升至1976年的3.1万。在相同的年份,技术移民的比例也从1970年的9.13%降至1972年的8.76%,接着又从1974年的7.21%减至1976年的6.36%。出现这种窘境,主要是因为美国国会在1965年移民法中将74%的限额分配给以突出人道主义色彩的“家庭团聚类”移民。当美国公民和合法外侨的外籍家属源源不断地涌入美国的时候,美国又安置了大量的低学历难民。此外,由于非法移民禁而不止,他们多数属于低学历或没有文化的体力劳工。当他们被赦免后,也加入了合法移民的行列,因而在整体上降低了移民的学历构成。直到1990年之后,随着美国政府吸引外籍人才力度的加强,入境移民的学历构成才有所提高。例如,1993—2000年入境的就业类移民累计80.48万人,占同期入境移民总数的12.58%,2001—2008年,同类移民132.34万人,占同期入境移民总数的16.08%,呈快速上升趋势。

需要指出的是,虽然有许多移民是依移民法中的“家庭团聚”条款入境的,但他们实际上也是高学历移民。例如“就业类移民”仅占1967—1976年迁入美国的会计与审计师的38.6%、工程师的35.6%、护士的27.4%、医生的29.4%、科学家的32.2%、教师的20.3%、作家和艺术人士的13%、经理和管理人士的5.5%、技术人员的13.6%和速记员与秘书等人员的13.6%。再以1985—1987年为例“就业类移民”中的建筑师仅占当年同类职业移民的21.8%、数学家和计算机科学家的52.93%、医生的11.4%、自然科学家的40.18%、工程师和测绘科学家的39%、大学教师的35.63%、律师和法官的8.16%、中小学教师的7%和护士的30%。换句话说,每年入境的“就业类移民”在各类高学历移民总量中的比例是有限的,而有近半数的技术移民是从“家庭团聚”条款下入境的。再如,2000年入境的专业技术移民达到58896人,其中有44.83%是“就业类移民”,其余55.16%是在家庭团聚和难民条款下入境的。“就业类移民”占工程师和绘图师7325人中的73.48%、护士7266人中的67.69%、医生3715人中的22%、自然科学家3239人中的75.11%、数学家和计算机科学家4735人中的71.48%、作家与艺术家和运动员等3605人中的25.6%、公司总裁和经理20649人中的39%。显然,如果仅仅以“就业类移民”数量来判断入境移民的整体技术素质,就会得出错误的结论。

随着高学历和专业技术移民数量的增长,移民劳工的学历构成明显提高。1994年,美国就业市场15—64岁劳工中,9年学历以下的比例达30.5%、高中学历占38.6%、大学学历的比例为30.9%。但是,在1994—2002年入境并就业的移民中,三个学历层次的比例分别为34.8%、34%和31.2%。换个角度看,在1990年以前、1990—1999年和2000年以后三个时段入境的25岁以上移民中,在大学曾经学习一年以上的比例分别达44.7%、41.8%和45.6%。获得学士及其以上学位的比例分别是25.1%、26.4%和31.9%,硕士及其以上学位的比例分别是10%、10.8%和13.1%。到2007年,25岁以上的土生美国人口和外来移民中,在大学学习一年以上的比例分别占56.3%和44.1%,有学士及其以上学位的比例分别占27.6%和26.9%,有硕士和博士学位的比例分别占9.9%和10.9%。显然,在从低学历到高学历的结构性曲线中,移民与美国人的差距逐渐缩小,并在高学历人群中超过了美国人的比例。从民族群体看,所有25岁以上的人口中,西班牙裔移民的学历层次较低,有学士及其以上学位的比例仅为10.1%,而亚洲移民中则高达49.1%,是美国同龄人口中持有相同学历人口比例的178%和所有外来移民的182%。这就是说,亚洲作为当代美国外来移民的主要来源之一,也是人才流失最严重的地区之一,这个问题应该引起我们的重视。


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2005年至2015年在美中国大学生人数。

当然,当大批移民迁居美国的同时,也有不少人才回国或者迁居第三国。以留学生为例,据一些学者研究,在海外留学的中国学生中,回国率波动较大,1985年的回流率为58.75%,1987年为65.63%,1989年为58.7%,1991年为64.71%,1995年为67.6%,1999年为62.81%。但从留学国家看,旅欧留学生的回流率较高,而从美国的回流率较低。1978—2001年从美国、欧洲和日本的回国率分别是14%、42%和37%。值得关注的是,1990年以后,旅美中国留学生的年均回流率达13%,2000年以后有所增长,特别是北京、上海、广东和辽宁等地区的回流率达到20%。有学者因此断言,中国赴海外留学经历了1990年代的“出国热”之后,从2000年开始向“回国热”转变。此外,在从美国回流拉美国家的移民中,其走势呈现出一种不对称的“U”型曲线。小学毕业的低学历和学士学位以上的高学历移民的回流率较高,而中等学历移民回流率较低。例如,在1999年迁入美国的30岁移民中,居住5年后的回流率和二次迁移率占低学历移民的34%、中等学历移民的4.4%和大学及其以上学历的23.5%。2007年美国学者完成的一项研究表明,在美国获得博士学位的外国学生中,毕业5年后的回流率和二次迁移率达到25%到30%之间。同样,在2000年从美国迁回墨西哥的25—64岁移民中,低学历、中等学历和高学历的回流率分别为3%、2%和4%。在回流巴西的移民中分别为17%、12%和14%,在智利移民中分别为13%、7%和5%。显然,回流移民的存在使移民的整体流向呈现为一种不对称的双向流动。这既与移民在美国适应过程中的自我感受和他们对生活的选择有关,也取决于世界区域经济发展格局变化和各国吸引人才政策的影响。更重要的是,在学术上探讨美国人才移民的历史趋势,有助于更准确地认识当代经济全球化背景下人才流动的性质和原因,从而为中国在今后的发展中制定出更加合理的人才政策提供一定的参考。

作者梁茂信,系东北师范大学美国研究所教授

注释从略,完整版请参考原文。

(原文载于《社会科学战线》2012年第4期)

发布时间:2022年09月08日 来源时间:2022年09月08日
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