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台湾问题与中美关系(7)——被不断抬高的“六项保证”

作者:兔主席   来源:tuzhuxi  已有 340人浏览 字体放大  字体缩小

一、中美三个联合公报(The Three Communiqués)及其他历史法案与文件

1.第一个联合公报:1972年2月28日的《上海公报》

2.第二个联合公报:1978年12月16日的《中美建交公报》

3.美国白宫中止《中华民国与美利坚合众国间共同防御条约》(SAMDT)

4.Goldwater vs. Carter案

5.《台湾关系法》(Taiwan Relations Act,简称TRA)(1979年)

6.第三个联合公报:1982年8月7日的《八一七公报》(August 17 Communiqué)

7.“六项保证”(the Six Assurances)

1)背景

2)重要事件(依时间线)

3)“六项保证”具体内容的分析

链接:台湾问题与中美关系

4)1982年代,北京对“六项保证”的看法?

研究历史要实事求是,不能隔离历史语境,而要结合当事人的视角分析问题。

这里需要再强调:

一、《八一七公报》发布前,部分内容已在外媒上提前泄露,造成许多杂音与喧哗。中方对当时媒体泄露的内容、范畴及严重性等应有所知情。美国与台湾当局的勾兑,部分也是为了安抚解释后者。当然,也不要把问题看得太简单:泄露本身可能就是有意为之,制造舆论铺垫。但无论如何,北京应该不会对美方的“暗线”操作一无所知;

二、台湾当局在1982年8月18日即对外公布“六项保证”,虽然“六项保证”的内容在很长时间里都没有被美国政府正式承认,但它仍然是一个北京知晓的客观存在。北京选择做的,是采取强硬表态,批判其内容、内涵,否认其效力,斥责其非法,然后专注中美三个联合公报本身,通过守住中美三个联合公报,维护中方的立场,同时尽可能维系中美关系。

三、历史上不同时期,中方对于“六项保证”的认知、理解和容忍等取态也会随两国关系的变化而变化。在1982年,中方看到“六项保证”表述时,应该会有所预期。在当时看,“六项保证”的内容基本反映了中美谈判里难以逾越的难点,和中方谈判的感受一样:在所有的关键点,美方表达了难处,不愿也没有做出让步。但无论美国还是中国,当时都处在强调共识、淡化分歧,希望推动历史前行的积极状态,所以大家不认为这些分歧有严重危害;

四、在1982年,中美也是有比较好的沟通的,我们甚至有理由怀疑,里根政府面面俱到、“多管齐下”,为了不给北京“惊喜”,可能会将与台湾当局的背对背沟通同步知会北京,例如,他们可能这么说(笔者杜撰):“你们可能会看到,台湾当局在我们两方发布公报后会做这样那样的表态。但你们可以放心,这些口径也是我们提供的,也是我们在公报谈判里的真实表达,和你们的感受应该一样。这些就是我们面临的真实难点。碍于TRA,我们必须对美国国会有所交代。这些是我们在美国国内不得不解决的政治问题。但从美国利益而言,我们的长期重心肯定在中国大陆。我们只希望务实地发展与大陆的关系。今天的妥协,也是为了我们的关系得到更大的迈进”。如果我是1980年代初的美方谈判团,我也许会跟中方交底到这个程度,尽可能做到信息对称。毕竟这些东西很快就会被放到台面上。

五、中方领导也了解白宫的“处境”,核心难点还是TRA,“六项保证”只是一个结果。参考公报签署不久后,1982年9月8日邓小平会见尼克松的表态:

1982年9月8日,[邓小平]会见美国前总统尼克松。对尼克松十年前为打开中美关系大门所作的贡献表示赞赏。指出:你是为了美国的利益到中国来的。反过来中国同美国改善和加强关系,也是符合中国自己的利益的。在谈到不久前发表的中美“八一七公报”时,他指出:当然问题并没有完全解决。在这个问题上,要看今后美国政府的实际行动。应该冷静地承认,发展两国关系并不是没有障碍,障碍还很多。最大的障碍还不是向台湾出售武器问题,比这更具有长期影响的还是《与台湾关系法》。中美关系还有漏洞。应该建立相互信任的关系来堵塞这些漏洞。真正从全球战略出发,维护和发展中美关系要做许多事情。中美关系发展,不只是在台湾问题上,还有全球战略关系,两国间的经济、贸易方面以及文化、科技合作方面,领域宽得很。关心中美战略关系,热心发展两国友好合作关系的人,还要做许多工作。十年来建立的这种关系来之不易。我们党的十二大肯定了我们的对外关系,包括对美国的关系。但问题是还要走着看。

邓小平清楚知晓:《台湾关系法》(TRA)才是中美关系真正的障碍。《八一七公报》更多的是中美政府为积极发展双边关系做出的表态和姿态,但“治标不治本”。在那个年代,双方都有“走一步看一步的心态”,同时也都认为未来会积极向好,可以把今天解决不了的问题放在未来解决。

综上,中国政府肯定对美国总统/国务院/在《八一七公报》签署之外同步安排的“六个保证”感到反感,因为此举把很多话摆在台面说,显著贬低了《八一七公报》的价值。但反过来说,美方提出的内容和中方在谈判桌里的感受应该是一样的,确实是这么个情况。在当时,中方应能理解这是美国出于本国政治的考量和权宜。同时,中方认为,长远看,有了中美三个联合公报的加持(中方理解为国际条约)、中美领导人的人情关系与“背书”,中美两个大国关系持续向好的坚实基础,“六项保证”不会有什么实质影响力,它更多的只是一个历史遗留问题的惯性残存。而这些问题可期在不久的将来获得解决。

在1982年,《八一七公报》是一个“共赢”的公报:美方侧重强调削减对台售武与北京和平解决台湾问题之间的勾稽关系;中方侧重强调美国对中国领土与主权的尊重,且美方决意逐步削减对台售武的姿态。《八一七公报》的含糊性、延展性都是有意为之,各方都希望通过它加速推进中美关系。

在1980年代,它确实也达到了这样的效果。

但在2010年代末、2020年代,伴随中美关系交恶,几十年前最微小的分歧也可以被放大成为破坏两国关系的毒瘤。

5)2019-2020年Trump政府任期,美国政府将若干当年的“抽屉文件”解密

Trump总统任期后半段,中美关系交恶,美国政府解密了多份当年留存的“抽屉文件”

——2019年8月30日,时任国家安全顾问John Bolton在离任前解密了里根在1982年8月17日对内起草的针对联合公报及对台售武的态度(见上篇文章)

——2020年7月16日,时任国家安全顾问Robert O’Brien在Trump总统任期的最后几个月(同时正值美国大选)解密了1982年7月10日,副国务卿Eagleburger给美国在台协会负责人Lilley的电报,以及1982年8月17日国务卿George Shultz写给James Lilley的电报(见上篇文章介绍)。

每到《八一七公报》的历史纪念日,美国政府就出来解密历史文件。而如作者所分析的,《八一七公报》有特殊的历史语境:中美双方当时都希望推进双边关系,因此总体本着求同存异的态度,在公报起草上是有默契的。因此,最终的文本表述有含糊的地方,使得双方可以侧重强调和解读自己最重视的内容,并希望以时间换空间,解决剩余的分歧部分。

2019-2020年,中美关系已完全不同。美方在一个全然不同的政治语境下解密历史文件,只能有一个目的,就是突出双方的差异,放大固有的分歧,瓦解《八一七公报》里的共识基础,最终达到破坏中美关系的目的。

这文件的解密和美国国会的反华政治也是相呼应的,过去几年里,“六项保证”逐渐在美国取得了法律地位。

6)美国国会为“六项保证”加持,逐步提升其在美国国内的法律与政治地位

在中美关系的交往上,中国政府习惯与美国总统(及白宫、国务院)打交道。落在台湾问题上,对每届美国总统都要观察其对华政策,都要确认其能够沿袭过往政策不变。在推进中美关系上,也把界面放在总统/国务院。

这点完全可以理解:中国政府希望与一个能够代表美国政府、“说了算”的机构/部门谈判。美国的国家元首是总统,总统又是负责外交事务,看似权力集中、充分。这么看,抓着美国总统谈应该没错。并且,中国对美国政治制度认识是有个过程的,在不了解的情况下,会将自己的政治制度“投射”至美国,认为美国和中国是一样的。如此一来,美国总统(及其下属的谈判团)就是与中国领导人(及下属的谈判官)对称的“镜像”,在谈判桌上,两方代表的政治授权应该是对等的、对称的。

美国国会(含参议院、众议院两院)代表的自下而上的西式选举政治,对中国来说是一种陌生的政治形式:如何同时与这么多的州、地方、党派、利益不一,由选举政治驱动,受利益集团、游说集团影响,带有短期主义特征的职业选举政治家沟通呢?

——和参议院还是众议院谈?

——和议长谈还是和普通议员、议员代表团谈?

——和主事外交的外交委员会的议员谈?

——和多数党还是少数党议员谈?

——和与总统一个党的议员谈还是反对党议员谈?

——和资深议员(大V)谈还是和年轻的议员谈?

——和更多的人建立一对一联系?

——和亲华议员谈还是和亲台反共的议员谈?

——如何和他们建立联系?如何信任他们?

——以什么样的频率谈?

——以什么样的方式谈?私下谈?到国会发表讲话?是否要即席对话?

——由我方的谁去谈?国家主席?总理?副总理?外交部长?大使?人大?政协……?

——该如何利用游说团体?

——如何最终策动他们的立法行为?

这些问题太复杂。所以,中国最后还是会选择与总统/国务院谈,把界面简单化。

现在我们知道了:美国政府是分权的,总统没有充分的政治授权,核心是总统不管立法,不能挑战立法。一个东西一旦成为法律(例如TRA),就可以对总统的政策形成引导和约束。在国会立法面前,总统是无能为力的。

每一任总统的外交政策表态、声明、行政命令,也可以被下一任总统随时推翻。

只有国会通过的法律是有约束力的,是“永恒”的——除非用新的立法废弃之或取代之。

国会通过的决议(resolution)虽不像成文法律那样有约束力,但法律地位仍然高于总统的政策声明。

过去几十年,中方都把精力放在总统/国务院/白宫身上。但美国国会却通过立法、决议,步步为营,掌握了实际的政策话语权。国会不仅通过TRA确立了台湾的双边关系,并通过一系列的立法和决议,提升“六项保证”的地位。结果是,美国总统/国务院的外交政策选择越来越少。发展到Biden政府,已经没有选择,只能迎合和呼应国会及现有的法律体系。

中美三个联合公报岌岌可危。

下面看看美国国会是如何通过法律行动提升“六项保证”的政治地位的。

I.美国国会涉及“六项保证”的决议:

“共同决议”需要两院分别表决通过,旨在表达两院对一些重要法律事项、政策和事件的看法及立场。它不需要总统签署,不享有正式法律地位,因此不具备约束性,但已是效力仅次于正式立法的法律手段。

国会以“共同决议”的方式确立“六项保证”,立即提升了其法律及政治地位。

a)2016年5月国会两院通过的共同决议,确认“六项保证”为美台关系的基石

2015年10月18日,众议院Steve Chabot(R-OH-1)等议员提出共同决议H.Con.Res.88,要求将《台湾关系法》及“六项保证”确认同为美台关系的基石。该决议在2016年5月蔡英文上任前得到加速通过,并于2016年5月19日在蔡英文上任前一日,由参议院Marco Rubo(R-FL)、Bob Menendez(D-NJ)等响应提出了参议院的共同决议S. CON. RES. 38,

决议引用了1982年8月17日《八一七公报》发布后时任助理国务卿John H. Holdridge在国会听证会上提出的“六项保证”(具体内容参考上篇文章:《台湾问题与中美关系(6)——臭名昭著、极具争议的“六项保证”之提出》)

决议指出,2011年10月4日,时任助理国务卿Kurt Campbell在众议院听证会上重申,“《台湾关系法》、所谓的‘六项保证’及三个联合公报构成了我们(处理与台湾关系)的基础”(“Taiwan Relations Act, plus the so-called Six Assurances and Three Communiqués, form the foundation of our overall approach” to relations with Taiwan);

决议指出:2014年4月3日,在参议院听证会上,助理国务卿Daniel Russel表示,“‘六项保证’在我们处理台湾关系及解决两岸问题中持续扮演着重要角色( “[the Six Assurances] continue to play an important part as an element of our approach to Taiwan and the situation across the strait”。

决议建议国会:

(1)确认《台湾关系法》及“六项保证”均为美国与台湾关系的基石;(affirms that the Taiwan Relations Act and the Six Assurances are both cornerstones of United States relations with Taiwan;);

(2)呼吁总统和国务卿公开地、主动地、坚持历史一贯地,确认“六项保证”为美台关系的基石(urges the President and the Secretary of State to affirm the Six Assurances publicly, proactively, and consistently as a cornerstone of United States–Taiwan relations)

该决议在当年7月6日获参议院全票通过,成为国会两院均通过的共同决议。

b)2019年5月国会通过的共同决议,确认“六项保证”为美台关系的基石

参议院的S.Con.Res.13及众议院的H.Res.273《重新确认美国对台湾的承诺及执行<台湾政策法>》(Reaffirming the United States commitment to Taiwan and to the implementation of the Taiwan Relations Act)》,于2019年4-5月在两院通过。

决议文本指出:

——里根总统在1982年即提出“六项保证”;

——TRA和“六项保证”为美对台政策的基石,如2016年H.Con.Res.88及S.Con.Res.38所确立的;

——TRA和“六项保证”是维护西太平洋和平、安全、稳定,推动美国与台湾政治、安全及经济利益的核心要素;

——理解国会反复公开确认了美国对TRA及“六项保证”的承诺,并在2018年12月31日将其写入Asia Reassurance Initiative Act。

II.美国国会涉及“六项保证”的立法:

立法是国会终极的政治手段。以下均已确立为美国正式法律的一部分。

a)National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2018 (P.L. 115-91)

(2017年12月12日)

在《2018财年国防授权法案》里,首次出现了“六项保证”的表述:

“美国的政策是在TRA及‘六项保证’之下,加强对台湾的投入,两边政府要合作增强台湾的自卫能力”(It is the policy of the United States to reinforce its commitments to Taiwan under the Taiwan Relations Act and consistent with the ‘‘Six Assurances’’ as both governments work to improve Taiwan’s self-defense capability.)

b)John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019 (P.L. 115-232)

(2018年8月13日)

《2019财年国防授权法案》,继续出现“六项保证”的表述:

“国会认为……台湾TRA及‘六项保证’都是美国与台湾关系的基石”(It is the sense of Congress that…the Taiwan Relations Act and the ‘‘Six Assurances’’ are both cornerstones of United States relations with Taiwan)

c)Asia Reassurance Initiative Act of 2018(P.L. 115-409)

(2018年12月31日)

《2018年亚洲再保证倡议法》旨在制定美国在印太地区的长期战略愿景,强化美国在区域内的领导地位,向区域伙伴展现美国的决心,同时通过贸易方式助力美国经济发展。《亚洲再保证倡议法》要求为日本、韩国、澳大利亚及台湾等盟友提供“再保证”,并建议美国政府连续五年配置15亿美元的预算发展与印太地区的关系。

法律文本内关于台湾的表述:

SEC.209:对台湾的承诺(COMMITMENT TO TAIWAN)

(a) 美国对台湾的承诺:美国的政策如下——

(1) 支持台湾与美国密切的经济、政治、安全关系;

(2) 忠实地执行美国政府所有对台湾的承诺,与TRA(P.L. 96-8)、三个联合公报及1982年7月里根总统同意的“六项保证”一致;

(3) 反对改变现状的行为,支持用两岸均接受的和平手段解决海峡问题;

台湾当局对法案之通过反复表达感激之情;而中华人民共和国国台办则指出该法涉台内容严重违反“一个中国原则”及中美三个联合公报,表达坚决反对的态度。

d)National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020 (P.L. 116-92)

(2019年12月20日)

《2020财年国防授权法案》,SEC. 1260D

国会认为——

……台湾是美国重要的合作伙伴,对于印太地区的自由与开放至关重要;(2)TRA及“六项保证”都是美国与台湾关系的基石;(3)美国应该继续加强与台湾的防御及安全合作,支持台湾发展有能力、成熟、现代的防御力量,使得台湾能够维持有效的自我防御能力。(It is the sense of Congress that— (1) Taiwan is a vital partner of the United States and is critical to a free and open Indo-Pacific region; (2) the Taiwan Relations Act (22 U.S.C. 3301 et seq.) and the ‘‘Six Assurances’’ are both cornerstones of United States relations with Taiwan; (3) the United States should continue to strengthen defense and security cooperation with Taiwan to support the development of capable, ready, and modern defense forces necessary for Taiwan to maintain a sufficient self-defense capability)

e)William M. (Mac) Thornberry National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021( P.L. 116-283)

(2021年1月1日)

《2021财年国防授权法案》,SEC. 1260

——美国的政策为:(1)TRA及“六项保证”(由美国在1982年7月向台湾提出)是美台关系的基(…that the Taiwan Relations Act (Public Law 96–8; 22 U.S.C. 3301 et seq.) and the Six Assurances provided by the United States to Taiwan in July 1982 are the foundation for United States-Taiwan relations)……

f)National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2022 (P.L.117-81)

(2021年12月27日)

《2022财年国防授权法案》SEC.1246

——美国的政策为:(1)TRA及“六项保证”(由美国在1982年7月向台湾提出)是美台关系的基(…that the Taiwan Relations Act (Public Law 96–8; 22 U.S.C. 3301 et seq.) and the Six Assurances provided by the United States to Taiwan in July 1982 are the foundation for United States-Taiwan relations)……

此处沿袭上个财年《国防授权法案》写法。

g)National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2023 (立法过程中)

众议院版本(H.R.7900)在2022年8月已过会。

《2023财年国防授权法案》SEC.1303

——美国的政策为:(1)TRA及“六项保证”(由美国在1982年7月向台湾提出)是美台关系的基(…that the Taiwan Relations Act (Public Law 96–8; 22 U.S.C. 3301 et seq.) and the Six Assurances provided by the United States to Taiwan in July 1982 are the foundation for United States-Taiwan relations)……

此处沿袭上两个财年《国防授权法案》的写法,已变为标准表述。

综上可见,自2016年开始(与Trump的右翼民粹政治运动同期),美国国会通过了一系列的立法及决议为“六项保证”加持,不断提升其在美国国内的法律及政治地位。

但应看到,《八一七公报》是1982年在特殊历史语境下,中美为了发展双边关系共同推出的,彼时两国共识远远大于分歧。但是为了进行政治,里根政府在中美关系明线之外,搞了一个面对美国国会及台湾当局的“六项保证”。如果中美关系一路向好发展,“六项保证”及两岸问题分歧是可期解决的。但在现实宇宙,中美关系自2010年代末快速恶化,到了要彼此摊牌的地步。这时,前人在1980年代留下的分歧就成了后人难以逾越的鸿沟了。

8.美国对华及两岸政策的基本框架

至此,本系列已经介绍了《上海公报》、《中美建交公报》、《台湾关系法》、《八一七公报》及“六项保证”,比较了中国的“一个中国原则”和美国的“一个中国政策”等核心概念。

发展到今天,在论及台湾问题时,

中方的原则:“一个中国原则”和中美三个联合公报,认定《台湾关系法》和“六项保证”非法无效;

美方的原则:《台湾关系法》、中美三个联合公报、“六项保证”指引下的“一个中国政策”(One China Policy guided by the Taiwan Relations Act, the Three Joint Communiqués, and the Six Assurance)

两方的原则立场均已经固化。其中:

中方的原则是在1972~1982年十年间形成的,历任领导人至今都是一贯的,没有发生过变化。甚至应该说,中方原则立场自1972年至今半个世纪都没有发生变化。中方认为,中美三个联合公报具有国际条约地位,是两国政府彼此的义务,具有约束力。中方不承认美方在此国际条约外派生出来的其他的安排——包括依托美国国内法的安排,以及美国与任何第三方的安排。

美方的原则则是自1972年迄今逐步发展起来的。

其一是国会对总统的“夺权”。中美在签署第二个联合公报、卡尔废弃与台湾当局的军事协议后,国会议员采取了一系列的法律行动扭转局面——包括诉诸司法的Goldwater v Carter案,虽未成功,但对后来的总统/国务院/白宫/国务院是有震慑力的;最主要的还是国会一系列的立法行为,先是通过《台湾关系法》,再是通过一系列的立法与决议确认“六项保证的地位”。在美国所发生的,其实是国会从总统手里夺取对华政策的话语权的问题。发展到Biden一任,国会与总统已无本质分歧,两股力量基本合流;

其二是在美国对华及两岸政策里确立政治及法律地位的层级高地。到2022年,地位大抵如下:《台湾关系法》大于 “六项保证”大于 中美三个联合公报。《台湾关系法》属立法,在美国国内地位最高;“六项保证”本身不是立法,但通过系列立法和决议得到“加持”;中美三个联合公报在美国不被认为具有特殊的法律和政治地位。大多数人甚至不承认其为国际条约。到《八一七公报》谈判和签署时,总统/国务院已经有意识地对内明确其不属于国际条约,没有约束力。中美三个联合公报,《八一七公报》基本已经被美方瓦解;其他两个公报岌岌可危,随时可能被鹰派政客采用法律手段直接或间接废除。

其三是美方的立场及取态由“战略含糊”逐步转向为“战略清晰”。首先,经过美方历任领导人、官员及无数政客的诠释与再诠释,人们已经清楚认识到,美国的“一个中国政策”和中国的“一个中国原则”原来并非一回事,而有本质分歧:这个分歧最根本之处在于,中方的“一个中国原则”强调中华人民共和国对台湾地方的主权;美国的“一个中国政策”不承认中华人民共和国对台湾地方的主权。很重要的一点是,这个分歧从一开始就存在,只不过在初期为美方的“战略模糊”及中美两国快速向好的关系所淡化。其次,到2019-2020年白宫解密围绕《八一七公报》备忘录,国会通过一系列的立法,包括现在酝酿的《台湾政策法》时,所有东西已经摆在台面,公开化、清晰化,双方能够维系的最后一点共识也在被摧毁。

(未完待续)

发布时间:2022年09月30日 来源时间:2022年09月29日
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