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吴笛:美国对华公共外交的执行偏差

作者:吴笛   来源:中华美国学会  已有 297人浏览 字体放大  字体缩小

2022年8月30日,中国社会科学院美国研究所和《美国研究》编辑部举行学术报告会。同济大学政治与国际关系学院助理教授吴笛博士应邀做了题为《美国对华公共外交的执行偏差》的学术报告。军事科学院军队政治工作研究院桂晓博士、对外经济贸易大学国际关系学院檀有志教授、首都师范大学历史学院翟韬副教授应邀担任对话嘉宾。报告会由美国研究所俞凤博士主持。

主持人:俞凤 中国社会科学院美国研究所助理研究员

各位老师早上好,各位在线的朋友们早上好,我是美国研究所的俞凤,非常荣幸作为今天报告会的主持人跟大家一起度过接下来的两个小时。我们今天非常荣幸地邀请到同济大学政治和国际关系学院的吴笛老师,她为我们带来的报告题目是《美国对华公共外交的执行偏差》。我想在中美关系如此焦灼的今天,大家一定跟我一样对这个题目充满了兴趣。吴老师主要的研究领域包括公共外交、中美关系、国际传播、国际公共关系等,她毕业于美国的美利坚大学国际关系学院,并且获得博士学位,出版了英文专著,还有相关领域的学术论文多篇。同时我们今天还特别荣幸地邀请到了军事科学院军队政治工作研究院的桂晓老师,对外经济贸易大学国际关系学院的檀有志教授,以及首都师范大学历史学院的翟韬副教授来跟我们进行的对话和交流。我想大家都已经非常期待吴老师给我们带来的精彩报告,吴老师您请。

报告人:吴笛 同济大学政治与国际关系学院助理教授

好的,谢谢俞凤老师。首先非常感谢社科院美国所给我这个机会,在各位的老师跟同学面前介绍一下我的这本新书,也特别感谢几位对话的嘉宾,桂晓老师、檀有志老师和翟韬老师。

我今天讲座的名字叫做《美国对华公共外交的执行偏差》,主要是介绍我上个月刚刚出版的一本英文专著,它的英文名字叫做U.S.Public Diplomacy towards China:Exercising Discretion in Educational and Cultural Programs。实际上当时在出版社方面,考虑到市场方面,所以把这个题目定得非常的大,我最早的研究内容实际上跟副标题是一致的,更关注我们今天的讲座的题目——执行偏差,特别是关注教育和交流项目中的执行偏差。但是我后来又想了一下,我的研究,从研究的贡献来讲和它的意义来讲,确确实实是在讲美国对华公共外交到底指的是什么?或者从实践的含义来讲,公共外交到底成为了什么?这本书我现在还没有拿到纸质版,也只能给大家看一下这个封面大概是什么样子,也是帕尔格雷夫·麦克米伦出版社的全球公共外交系列丛书之一,在丛书当中有很多关于公共外交的这些书籍。

回到目录,我今天会讲这几个问题,一个是有关于公共外交的核心问题,以及我研究这本书的核心问题,然后会涉及到研究框架、理论研究方法等等的这些相对来讲理论性强一点的问题,那么主要的时间都会花在案例方面,以及最后的结果是什么。最后可能会讨论一下研究贡献,还有一些替代性解释和未来研究方向的问题。

首先是公共外交的核心问题。因为刚刚俞凤老师也介绍了,我2008年的时候到美国去学习,那个时候就在美国南加大的安纳伯格学院里攻读公共外交硕士学位。那时候全美实际上可能就两个学校,一个是雪城大学,一个就是南加大,两个学校都开设了公共外交硕士学位的这样的项目。从2008年开始到现在,我就一直在做公共外交的研究,也比较关注中美双方和东亚的一些国家的公共外交。从这段时间以来,从我个人的观察来看,我认为公共外交的核心问题无外乎就这么几种,或者说我从现有的公共外交的文献当中,我提炼出这些问题。

首先什么是公共外交?从早期的公共外交的文献、研究到现在,一直持续这样一个讨论,就是公共外交到底是什么?我们如何去定义公共外交?对于公共外交感兴趣或者说有所了解的同学们可能也会知道,如果你去翻开一本关于公共外交的书,或者翻开一本关于公共外交的文献、论文,它肯定有一个章节或者段落定义公共外交。从某种程度上讲,每一个学者对于公共外交的定义是有些许不一样的,当然我们会有一些相对来讲统一的一些元素,比如说我这里面这个图是来自于赵启正老师的《公共外交战略》,它实际上是一个非常主流或者说这是一个非常正确的定义,我们说政府之间是政府外交,那么公众之间则是民间外交或者说公共外交,那么一个国家的政府对另外一个国家公众的交往、关系的建立、传播或者说沟通,都是属于公共外交的范畴。这是一个非常典型的公共外交的定义。但实际上我们会发现,在学界当中我们有很多争论,比如说非政府组织能不能做公共外交?它们如果不是代表政府的话,它算不算公共外交的一个部分?新的行为体能不能作为公共外交的主体?个人能不能做公共外交的主体?实际上都是一些现在我们还在争论的问题,或者不同的学者有不同的看法。包括今天我的书也涉及到美国的国防部军方,它是不是能够作为公共外交的主体?我之前在做研究的时候花了很长的时间去研究,国防部到底算不算公共外交行为体?我们怎么去衡量它算还是不算?这是从主体方面来讲。那么在其他的元素当中,我们也没有一个很明确的或者说一个可以放之四海而皆准的观点,所以从某种程度上这个定义问题我认为是公共外交的核心问题。那么我这本书,为什么我要先把这个问题提出来,就在于说我从执行的角度,或者说从操作去看公共外交执行的层面,它到底是什么?而不是从一个学术角度去定义它。

第二个和第三个问题实际上是相关的,即公共外交是否有效?以及如何衡量公共外交是否有效?也就相当于我们所谓的有效性的问题,还涉及到我们怎么去衡量它,我们怎么样做评估?我们所有的公共外交的学者、专家,包括学生,都在问这样的一个问题,特别是美国的从业者,也都在问这个问题,他们不停的要去证明公共外交是有效的,这样才能够从国会拿到足够的资金,这样他们能够继续他们公共外交项目的运作,所以说公共外交有效这件事情是关乎到他们自己的饭碗的,是关乎到他们这个项目能不能够继续进行的,所以这是一个非常关键的问题。但是这两个问题实际上我们现在也没有一个特别完善的方法去衡量公共外交。因为我们知道公共外交,影响它有效性是有很多种原因的。从个人的角度出发,从心理学的角度,从社会学的角度,都有不同的因素来影响个人对一个国家的印象。软实力也是同样的一个道理。所以说评估公共外交非常难的,但是它又必须要去做,特别像在美国这样的国家环境当中,你要去跟国会要资金,就要去证明公共外交项目是有用的,这样才能够继续做下去,所以这个是核心问题,包括所谓的有效性也是这样的。

如何制定有效的公共外交战略,现有很多的文献在关注这个问题。从大的战略来看,公共外交它是要走一个什么样的方针,什么样的战略,什么样的策略,它是怎么样安排的。这主要是国际关系、国际政治的范畴,我们更关注于国家如何制定大策略,许多文献都讨论了这样的内容。

最后,怎么做才是有效的公共外交。这个也是很多的学者很多的文献在探讨的,主要偏向传播学的角度。因为公共外交是一个跨学科的领域,主要国际政治与传播学的交叉的领域。那么传播学更关注于如何与民众沟通,怎么样能够更好地赢得他们的心,怎么能够去说服他们,这些是传播学要去关注的领域。有很多传播学方面的一些学者,或者公共关系方面的学者,他们做公共外交可能更注重于这个领域。怎么样去更好的建立关系,并且维持关系,这是他们研究的重点。

这几个核心问题其中有比较完整的文献,但我们缺乏的,实际上是如何去衡量它以及如何去定义它。我们能不能有一个相对统一的定义去看公共外交。至少我们去探讨公共外交既然有这么多的定义,到底哪一个是对的,或者说哪一个是真实的?所以说从核心问题的出发,我的这本书实际上从实践的角度出发,首先提供了一个公共政策的角度,从公共政策的执行角度来去看它到底是什么?公共外交在执行的过程当中,它成为了一个什么东西?

第二个,公共外交是否有效。很多学者或现有很多所谓的衡量标准是来自于传播学的,或者是看人们在参加公共外交项目之前,对这个国家印象怎么样?在参加了这个项目之后,再通过问卷去了解参加者的印象有没有改变?这是从他的参加活动的角度来看心理上的变化。但毕竟公共外交是外交的一个组成部分,我们从外交政策的角度出发,它到底有没有实现我们的外交政策的目标,它在执行过程当中是不是有一定的偏差?各种各样的原因导致公共外交执行一定会有一些偏差,导致它没有办法实现最后我们所说的我们的战略和外交政策的目标。我们从政策角度去衡量公共外交到底有没有效,或者说它如果一旦偏差了,当然是没有效的,对吧?从这个角度看公共外交,能够提供一个新的思路给公共外交评估,这是公共外交的核心问题。

因为是社科院美国所邀请我来做这么一个讲座,再加上这本书主要是讲美国对华公共外交的比较大的领域,我也想把中美关于公共外交的不同的做法和理念先讲一下。这也实际上贯穿了我整本书,为什么我要从基层开始研究?为什么我要从从业者也就是street level这种角度去看公共外交,这实际上跟国家的理念、公共外交理念是有很大的关系的。比如说我们中国,胡锦涛总书记在作十八大报告的时候就提出了,在这个报告当中已经是很明确的提写了“公共外交”和“人文交流”这个词,习近平总书记在十九大报告当中也讲了,就是要“讲好中国故事”, “提高国家文化软实力”,这些都是我们搞公共外交的学者当中一直会用到的这些词语,在我们国家的领导人的报告当中就出现了,这实际上对我们的研究来讲是很大的一个鼓舞,也说明了我们国家现在很急需要去研究公共外交,软实力。

反观美国,因为现在拜登还在任期中,所以我就不去讨论他,我们就看到前面的几届政府他们对于公共外交是一个什么样的看法?小布什政府因为911事件的发生,所以导致他重新开始重视公共外交。美国公共外交发挥主要力量是在冷战时期,在面临苏联的对抗下,希望能够影响到苏联的这么一些民众的看法。所以在苏联解体之后,公共外交是受到了一定的影响或者冲击的,特别在美国政府的范畴内,相当于把一些有关公共外交的一些部门实际上并到了国务院当中。所以说很多学者,或者说当时的从业人士认为这实际上是对这个行业的打击。那么911之后,因为这么一个事件,使得美国重新开始重视公共外交,举办了很多公共外交的一些项目,比如说Sawa电台、AlHurra电视台等公共外交的举措。但是总体来讲,很多学者评价小布什的公共外交是失败的,说他实际上并没有很好的去跟中东地区的这些民众去做更好的交流,反倒从某种程度上更恶化了美国在当地的国家的形象。所以虽然说小布什政府当时相对来说重视过公共外交,但实际上它的做法实际上是失败的,被很多人批评了。

到了奥巴马政府,首先他第一位黑人总统,他的著名的开罗演讲,实际上是为了修复与中东的关系,增加相互了解。所以在公共外交领域、国际领域,他的演讲获得的评价是非常高的。他有一个想要去改善与中东的关系的目标,以及他有这么一个软实力和公共外交的概念在心里面。他的国务卿希拉里也被一些学者被称为“软实力国务卿”。希拉里在做外交的时候,她的谈话当中经常会讲到共同利益的概念,希望能够跟外交的对象通过共同利益去做一些更好的互动,所以奥巴马政府实际上是不管是奥巴马本人还是希拉里,都是特别关注软实力和公共外交的。但是有一个特别有意思的一点,就是奥巴马从来没有使用过“公共外交”这一个词,原因不知道是为什么。从某种程度上说,整个国家从领导人的角度来看,实际上不是特别欢迎公共外交这个概念。在对外政策当中,即便行为上是在增强自己的软实力,是在做公共外交,是希望能够提升国家形象的,但是他并不希望去把这样的一个标签贴在身上。

那么我们看特朗普政府,大家都很熟悉了,他的很多的外交战略,实际上包括我们说的美国优先,以及退出多边国际组织等等的这些做法,国际社会对他的评价都是不高的。包括他自己做的推特外交,包括对待中国,特别是疫情期间的一些不实指控,实际上都是损害了美国的软实力的。同样他在国内,缩减了国务院的公共外交的预算。从某种程度上,特朗普政府其实就是不关注或者说不重视公共外交的。

从美国的这几届政府看得出来,即便在最有公共外交需求的时候,他们也做的不好,但是他们很重视的时候,又不用这个词。到了特朗普实际上是在全面后退。从美国领导人的角度来看,美国对于公共外交的重视程度是不高的。我们知道这个词是来源于美国,我们很多的文献,有很多都是以美国为主导的,以美国的经验为主,但是我觉得特别有意思的是,美国政府对公共外交的欢迎程度是不高的。那么美国的公共外交到底是怎么做成的?或者说它到底重心都在哪里了?这也就是为什么我选择去下沉,选择去看最基层的操作人员,他们到底是怎么做的?不同的政府、不同的总统在交替的过程中,基层做的很多事情是没有什么太明显的变化的,除非在缩减预算的情况之下,可能要砍掉一些项目。总体而言,如果预算比较稳定,基层人员在做公共外交的过程中,还是在做同样的内容。我希望能够更聚焦在基层,看他们到底在做什么?他们做的这些东西到底是不是公共外交?以及他们如何评估公共外交?

另外,还有一个中层决策者的概念,中层决策者实际上也包括像国务院的国务卿,或者说副国务卿等等这些下面的一些决策的人员,他们在中间的层面一方面是参与了一些执行,同样也是公共外交的政策目标和战略战术目标的决策者,所以这个也是很重要的一个层面。

从这样三个层面来去看,我们可以看到,右边的图是公共外交的流程,我引用了公共政策的政策流程,变为公共外交流程。左边的红色框是“公共外交政策目标”。我做研究之前、在计划的时候以为会有一个很明确的公共外交政策的目标,或者哪怕是一个非常明确的对华的外交政策的目标,但实际上我发现这些政策目标都非常的模糊,没有一个特别明确的定义告诉你这个东西是公共外交,而那个是一般的外交。实际上公共外交目标是我在不同的文献当中解读出来,并没有一个特别明确表达。但是总体而言公共外交政策的目标,跟国家对外的政策是一致的,它有的时候会在不同的政策文件当中,它会标明说公共外交的政策目标是什么,这里面又跟别的目标会有哪一些不一样。比如说你去研究美国的公共外交政策的目标的时候,它有一个非常大的定义,说我们要做的公共外交是什么?目的是什么?但另外一方面,他们对华又会有不同的对外政策的目标。所以说在制定目标的时候,需要两边结合在一起看,有的时候它会有一些矛盾的地方,有些不匹配的地方,需要综合去判断。

那么中间灰色的框就是我所说的“公共外交执行”,所谓的执行就是执行者拿到这个目标之后,相当于领导给我一个任务,我要去执行它。首先我第一步要去制定的是所谓的战略、战术,我打算如何解读这个政策目标,然后把它变成公共外交的战略以及战术的目标。下一步就是公共外交实践,比方我们中国做孔子学院,我怎么去做它?那课怎么教?怎么样去匹配学校和学校之间的合作等等?在美国也是一样,你怎么去落实这一个项目?你怎么组织?你怎么去邀请人?活动怎么安排的?有没有一些合作者?钱从哪里来?这些都是实践。

最后就是公共外交效果,有效性。那么这里面包括直接效果和间接效果。从公共外交的定义出发,影响国外民众对本国的看法,也是软实力的概念。另外一个是对外政策,更高级一些,即公共外交不仅影响国外民众的看法,还希望能够影响对象国的政策制定,让政策能够更符合本国的利益,这些实际上是从理想化的角度来讲,希望有这个效果。

那么我们从公共外交的执行或者实践的角度来去看它,它会经历过一个评估的阶段,通过评估我们才能知道公共外交到底效果如何,到底对国外民众的思维的转变有没有效果?对国家的看法是好的还是不好的?另外一个评估就是对外政策评估,这可能会更难一些。有没有对其他国家的政策起到影响?所以这是从他们自己评估的角度来看,他们自己对这个项目要做一个评估。即我做了这么多到底有没有用?

最后,我们看下面有一个箭头,“反馈与政策学习”,这是什么意思?当你达到这么一个评估的效果后,或者说你执行结束了之后,最后的时候会有一个反馈到你的公共外交政策目标的这么一个流程,告诉政策目标说我们这样的做法是有用的,或者说有效果的。从政策目标的角度来看,效果不是特别好,那么在制定目标的时候是不是可能会有所转变,以至于影响执行。比如说美国对中东的政策,当时小布什采取了单面灌输的做法,不停的宣传美国,甚至还会宣传美国的阿拉伯裔人群在美国过得有多开心,过得有多好,但实际上当地的民众对美国这样的做法是非常反感的,反馈是非常负面的,所以从这个角度来看,政策学习就要去不停的改变。比如美国对中东的公共外交可能改变灌输型的单向行动,是不是可能也建立一个双向、交互的方式?所以反馈与政策学习实际上是在这样的一个流程当中不停的去更新,根据不同的效果来去更新它的目标和执行。

这个模型来自于公共政策执行的模型。我刚刚也讲到了理论,包括我的整个研究,实际上用了很多的公共政策方面的理论,还有它的一些文献。政策执行的理论有两个特别重要的概念。第一个概念就是自由裁量,意思是当你作为一个执行者,你有一定的空间去做一些选择。比如说你去做公共外交的时候,刚刚我也讲到了美国的公共外交,你可以选择去做一个单向的,相对来讲给他们灌输美国有多好的选择,你也可以选择一个相对来讲更长期的、双向的交流为主的行为,包括可以选择跟不同的机构组织合作,那么是选择A机构,还是选择B机构。为什么选择A不选择B?这实际上是在执行者的自由裁量空间,那么这样空间实际上就会导致政策的实施偏离原本预计的路径。比如按道理应该是去赢得中东民众的心,或者说希望他们能够对美国的态度有所转变,但是实际上由于你的一些决策,一些基层的决策,实际上就偏离了原本预期的路径,导致了它不仅仅没有让中东的民众对美国的印象更好,实际上反倒恶化了它的形象,最后其结果也偏离了最初的目标,所以这个是它的核心的概念,相当于自由裁量的这么一个概念。

第二个是赋予执行政策意义,也就刚刚我们说的反馈的过程,政策学习从执行中重新定义政策,赋予政策意义。公共外交最后的执行过程,它是怎么样去做的?在过程当中,我们可以知道执行是如何赋予公共外交一些意义,或者说怎么去赋予公共外交定义的。说得更宽泛一点,或者说更深层一点的原因,就是我们把执行最后去拎到一个它的意义的层面来看,那么这也是我的一个核心问题。从实践来看,公共外交究竟是什么?我们先把学者的定义放在一边,我们承认它的正确性或者承认它的意义。但另一方面我们再去看一下,在实践的角度,美国的公共外交它到底在做些什么,到底有没有用?从实践角度来看,公共外交究竟是什么?这是我最基本的问题,也是这本书最终想要去实现的目标。

从案例上来看,我的这本专著实际上最关注的就是奥巴马执政期间美国对华的公共外交。那么更具体一点就是在美国重返亚太的战略背景下,公共外交的政策目标其实就是重返亚太的战略。这实际上给予了每个涉及到公共外交的部门一个新的战略和方向。接下来我选择两个比较突出的,或者说涉及到公共外交比较多的两个部门,一个是国务院,还有一个就是国防部。最后我在这两个部门下,我选取的是人际交流,比较长期的公共外交项目。这与美国国务院对公共外交的分类是一致的。美国国务院的公共外交分两个部门,一个部门是关于信息的,一个部门主要是人际交流,相当于一个短期的,是以信息为主的公共外交。比如说你去召开一些新闻发布会,在新闻媒体、社交媒体上面的一些互动。我主要看的是长期的交流项目,我想要看在很长的一个时间段之内,它到底有没有这样的政策的反馈,短期就很难做到这么一点,所以这是一个考量。

还有一点也是很重要的,刚刚我也提到国防部到底是不是美国国防外交的主体?这个实际上是有争论的,我认为它是公共外交的主体,或者说至少是一个行为体。首先从美国的角度来讲,他们的工作人员也算是公众的一个部分。第二点,它拥有一定特殊的资源和权限,它的资源可能会影响国家的政策和制定。再一个就是很多的军事人员到不同的国家去了,实际是去代表自己国家的形象跟普通的民众去交流,某种程度上我们可以说就是一个公共外交的行为。再一个就是美国的很多军事交流计划,它实际上是为了提高美国的影响力,去让它的价值观能够更好地被这个世界上的其他国家所接受。实际上就是在做公共外交。

研究方法和数据我们就先暂时略过,如果大家有感兴趣的话,我回过头来再讲一讲研究方法和执行理论。这里面有四个很重要的变量。第一个就是组织文化,不同的组织实际上有不同的做事的方式,管理人员的方式也是不一样的。比如像我们不同的高校有不同的高校文化,在美国就是它的国防部和国务院,这两个组织有截然不同的组织文化,这也是为什么要选取两个不同的机构去做对比,因为不同的组织文化最后的执行是不一样的,会有不一样的结果。第二个就是目标,所谓的可衡量的目标是什么意思?我们也都知道公共外交领域很多的事情是没有办法衡量,或者说我们没有办法量化的,比如你说,“我想要去增进美国跟中东之间的关系。”那么怎么去把这个东西量化?比如说去影响多少人?还是说这个项目参加了多少人?如果说参加的项目的人多,但是质量不好,参加项目之后,其实对美国的印象反倒更坏了,就相当于这个目标就没有实现。但是如果衡量质量,那怎么去衡量质量?怎么去量化它?所以另外一个变量就是说到底有没有可衡量的目标。第三个就是资源的限制,我们也知道美国的公共外交在政府内部实际是一个比较边缘的领域,很多时候砍预算也先砍公共外交这块的预算,觉得没什么用。好像这个东西看上去很好,但其实没什么用,他们宁愿把钱花在高昂的军费上面。但是就因为有这样的一些资源限制,比如说人力的限制、财力限制,还有一些时间的限制,导致了公共外交的执行偏差。我们知道公共外交有时候是要长期去执行的,影响一个国家,或者跟另外一个国家的民众建立关系,必须要长期去做。如果政府没有办法给予这么长时间,实际上也是一种资源的限制。最后,我们来看一下它到底有没有评估和反馈,如果有评估和反馈,说明它整个流程或者说它整个过程实际上是非常好的。最后也可能会导致一些政策的变化,所以这是执行理论的四个方面。

具体讲一下组织文化。美国国务院,一句话来讲,它是一个以过程为导向的精英化的机构,更注重事情的过程是怎么做的。所以这些在国务院工作的人员是更会一些文字工作,会做PPT,更会形容这个东西的过程是什么样子,不是特别关注事情的结果是怎么样。精英文化,我们知道有一部分人是外交系统内的,从公务员角度来看,实际上的选拔过程也好,包括在做的很多事情,包括我们接触过很多企业外交的这些人员,他是很精英范儿,是一个职业化的工作。而国防部呢?我们都知道知道军方更注重结果,过程不重要,我只要去达成我的一个目标就可以了。第二个是等级制度非常森严。我相信很多的国家的军方可能也是这样的,等级制度非常森严,以执行命令为主的。实际上不仅仅是美国国防部,我觉得其他国家可能也都一样,军方它会有这么一个文化存在。

现在到了案例的部分。关于美国国务院,我选取的是两个项目,一个是教育美国,这个项目挺有意思的,它实际上是一个教育咨询的项目,有一点点类似我们所说的留学中介,但是它不具体操作,也不具体给你一些什么样的帮助,它给你提供很多信息。它推广美国的高等教育,同时它也为很多美国高校服务,让他们更好招生,所以总体来讲这个项目是很多中国的学生会去参与到的项目。在上海,领馆会定期举办的一些项目,会有一些讲座,报名就可以参加,所以它是一个面向大众的项目。第二个是国际访问者领导项目(IVLP),这个项目相对来讲开放性更小,因为是邀请制,邀请专业人士,它是不对公众开放的。另外它是选取那些未来的领导者。它如果认为你未来可能会成为领导者,或者已经是一个中层领导者,他就会邀请你来参加这个项目,这个项目大概为期两个礼拜左右,到美国去访问。比如先去华盛顿待一下,参加一些项目,然后根据你不同的兴趣、不同的领域,会安排你在美国不同的地方去跟当地的一些组织,你感兴趣领域去沟通,不仅仅是政治,还有一些商业方面的活动。

美国国防部就很有意思了,实际上我也是想跟大家多分享一下关于国防部方面的。有关中国的项目,实际上这块很少人做,也很难做,为什么?因为它没有一个成体系的项目,比如说在国务院可以很明确的看到有哪些项目?怎么样去交流的?是针对哪些领域的?针对哪些地域?但是对于美国国防部,我们就很难去研究它。首先,本身信息就很难获取。第二,那些项目都非常分散。但它有几个特点,尤其是对华的这些交流访问项目。第一个特点,没有一个非常长期的项目,我们其实都很能理解,当中美关系特别敏感的时候,很多项目已经都停止了,所以它实际上很难去长期维持。第二个,很多项目很明确地规定不让中国或者一些国家参加。有一个例子,1999年中美国防交流计划,在1999年的时候它有一个交流计划,但还没有实行就流产了。这是受到了美国国会的一些议员的抗议,认为这样跟中国做国防交流,实际上是帮助了中国的国防建设,损害了美国的国家利益,所以这个项目到最后就流产了。

但是有一个项目非常特别,它打破了这个特点,今年8月份的时候,即便中美关系现在有一些波动,这个项目还是如期举行了,就是中美两军人道主义救援减灾交流项目。这个项目实际上主要是在人道主义救援和减灾的领域内,双军进行交流。今年因为疫情关系,就在线上开展了。所以可见,美国国防部对华几乎每年都在做公共外交。某种程度来看也挺讽刺的,相比国务院,反倒是国防部做的项目最符合我们对于公共外交的定义。还有一些项目,比如国际军事教育与训练项目,我们有一些军官或者士兵会去参加,相当于去那边上课。还有一个就是军事人员教育项目(Military Personnel Education Program)。这个项目相对来讲参与的国家比较少,因为它是一个很深度的交流。相当于美国跟另外一个国家互派人员到军方去工作一段时间。这是一个非常密切的交流,一般是盟友才能会去参与这样的项目。

我刚刚提到要讲一下公共外交的目标。国务院总体的公共外交目标,它是这么写的,“了解并影响国外公众与其交流互动,建立伙伴关系和联盟,以支持美国的外交政策,促进国家利益,并增强国家的安全。”某种程度上跟很多学者用的定义实际上是很相似或者一致的,是非常典型的公共外交的术语。从国防部的角度来讲,国防部公共外交目标是“塑造良好的军事行动环境,并就安全挑战形成共识。”这就跟国务院完全不一样,它实际上更关注怎么样去营造一个好的军事行动的环境。对华上面,从国务院的角度来看,中国实际上是它全球公共外交网络中的一个国家而已。除非是一些针对中国的比较特殊的项目,总体而言对待中国没有非常特别。但是国防部很明确的有不一样的目标,即减少双方的误解,减少一些所谓的擦枪走火的可能性。再一个就是说服中国能够积极参与并促进地区稳定。

每个不同的项目都有不同的目标,我想强调一点,EducationUSA把自己的项目目标制定为“为外国学生申请美国大学提供咨询,并为美国教育机构服务,以实现其目标”。大家有没有觉得这里存在一些问题?最开始的时候它是想要提供交流的,希望能够去建立伙伴关系,但到到它这里之后变成咨询的工作,相当于去推广美国的高等教育。这里面就有一个很大的问题,美国大的公共外交目标是为了建立伙伴关系,或者说希望能够去支持美国外交政策、国家形象、国家利益、国家安全,了解国外民众,但是提供咨询,让更多的中国人到美国去读大学,这件事情跟它的公共外交目标实际上是两件事情,两个方向。从某种程度来讲,我们当然可以这么去假设,更多的中国人到美国去读大学,那么就意味着更多的建立伙伴关系,更多交流和互动,那么从某种程度上更能够提升美国的国家形象。但实际上这只是一个假说而已。也会出现这样的情况:我越了解你,我越不喜欢你,越了解美国的情况下,有可能对美国的制度体系更反感,所以说执行的偏差就出现了。我们从这个例子可以看出来,它在制定目标的时候就已经开始出现了一些偏差的情况。

讲一下可衡量目标。教育美国这个案例刚刚我也说过了,它向大众开放,目标是吸引中国留学生留学美国。另外一个特点是它非常重视可衡量目标。所谓可衡量目标是什么?就是它衡量我这个项目成不成功,不是衡量中国学生是不是喜欢美国?或者愿不愿意留在美国?或者愿不愿意为美国的利益服务?不是的,它的衡量目标是什么?这是它Open Doors的报告,每年都会跟国际教育的机构合作,去发布这么一个有关于美国国际交流的,或者说在美国读书的外国学生的数据的报告。它每年都用这个报告去说明一个问题,越来越多的国际学生到美国去读书,越来越多的中国人去美国读书。你看这里面的图里,应该是去年的数据,有53%的国际学生来自于中国和印度。所以它用这个方式去说明了什么问题呢?就是说这个项目很成功,因为越来越多的中国学生到美国去来读书了。但实际上我们认真想一想,可能没有这个项目,也会有很多中国学生到美国读书,或者说中国、印度学生是因为别的原因去美国读书,而不是因为参加了这样一个项目,所以它通过这样的一个方式来去做一个所谓的目标衡量,这样的衡量实际上也是一个执行的偏差。

此外,美国的公共外交,实际上是很大部分是跟公司,或者一些NGO合作。为什么呢?我在书里面提到,一个是钱,美国政府相对来讲没有那么多资金来去做这个项目。第二个,他们认为,比如Institute of International Education(IIE),它是一个非常专业的做国际教育的非盈利组织,它认为教育这块它比较专业,所以它跟IIE去合作。但是有一个非常有意思的例子,我当时在做访谈的时候,了解到他们本身以前EducationUSA在全世界很多国家都是跟 IIE合作的,就是IIE最后去执行,不是由国务院去执行。这是因为它在中国执行过程中出现了一个问题,IIE跟很多私营的留学中介合作,因为想要去招揽更多的中国学生到美国读书。从目标看来,其实最好的就是跟这些留学中介合作,这样能够去吸引到更多的中国学生。但是因为他们这样的合作,导致这些留学中介就打着美国政府的名号去赚钱,实际上对美国的国家形象或者政府的形象是有损害的,所以他们最后叫停了跟 IIE的合作。目前在中国,实际上是EducationUSA直接在它的大使馆和领事馆底下由部门的人员来去操作的。所以这是它的一个很有意思的一点,它跟这些不同的人在合作当中就发现一些问题,然后它有一定纠错的机制。同理我们也可以发现其实所谓的public private partnership,合作是会出现一定的执行偏差的,因为不同的私营的组织有自己的组织利益,有自己的想法,所以在合作当中,它会把自己的想法强加或者带入到合作当中,所以会出现偏差。

最后,IVLP实际上并没有系统性的评估,所以说也没有存在反馈或者政策学习的情况。通过什么样的机制能去证明自己有影响力,或者说自己是有效的?第一个,这个项目认为吸收了很多未来的领导者,现在很多在任的或者以前任职过的一些领导人都参加我的项目,这个能证明我项目的有效性。第二个,用数据来去表明。我们有多少个访问者?有多少参与者?从这个项目出来,有一些最后变成了国家的领导人,或者在政府机构工作成为政府的领导人等等。然而我们看得出来它在做这样的评估的时候,它只是评估了表象,评估了数据,但实际上具体到底有没有对这些国家的外交政策产生了影响?到底有没有对人们的印象或者说观感有产生影响?我们其实是不知道的,或者说它并没有去衡量的。

我最后的结论是,我认为美国的公共外交的概念是流动的。我一直没有找到一个很好的中文词和英文匹配, “in the eyes of the beholder”,就是什么样的人执行,就可以对这样的一个公共外交进行他个人的定义。因此我们从不同的部门的公共外交的执行当中,可以看出,它实际上就是一个谁都可以去定义,或者它从执行当中它就会有不同的定义。从这个角度来讲,公共外交的概念最后的定论是“它是一个流动的概念。”

我的研究更注重的是实践,目前有很多文献主要是关注公众战略和具体的传播手段。第二个,我这个研究挑战了一个假设,“公共外交是按照政策来执行的”。实际上我们从美国的经验并没有看出来这点,政策和执行之间是会有偏差的。再一个,我是希望能在理论和实践之间搭建桥梁,实际上在美国执行人员中有这样的一个讨论,就是说你们学者都是不停的在讲理论,但实际上跟我们的实践完全没有关系,我们很难去按照你这个理论去操作。所以我的这本书就从实践来谈公共外交,我就解决你实践的问题。最后,目前还是很少有人把国防部当作公共外交主体。那么我研究了它的很多公共外交项目,特别是对华的一些项目。如果大家有什么问题的话,我可以再给大家具体的讲讲,那么这个讲座就先到这里。

谢谢大家,希望大家批评指教。

(中国社会科学院大学外国语学院2019级舒娅同学整理)

发布时间:2022年10月01日 来源时间:2022年09月30日
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