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思想 制度 工具——美国国家安全体系的一种分析框架

作者:石斌   来源:中华美国学会  已有 365人浏览 放大  缩小

美国作为一个全球性大国,拥有相对最为完善的国家安全“机器”。美国的国家安全体系极其庞大和复杂,它构成了美国对外战略与对外行为的社会“基础结构”。在中美战略竞争的背景下,深入研究美国国家安全体系具有重要的学术价值和现实意义。中华美国学会常务理事、南京大学教授石斌的论文《思想·制度·工具——美国国家安全体系的一种分析框架》(《国际安全研究》2021年第2期)以美国国家安全体系的指导思想、基本制度、主要工具为研究对象,从四个相互关联的方面展开了详细论述,提出了一个全面系统地理解美国国家安全体系相关问题的分析框架和研究路径。该研究不仅弥补了国内外相关研究的不足,也为我们进一步探讨美国外交与安全战略实践提供了重要参考价值。

思想 制度 工具

——美国国家安全体系的一种分析框架

【内容提要】各国国家安全体系建设的相关经验,可以为总体安全观指导下的中国国家安全体系建设提供参考和借鉴。国家安全体系一般都有一些必不可少的基本构成要素,但由于各国历史文化、内外环境和发展需求等方面的差异,这些要素的演变历程、具体内容和实际作用可能大不相同。作为超级大国,美国拥有最为庞大、完备并富于自身特色的国家安全体系。这个体系主要由指导思想、法律制度和保障工具三类要素构成。其指导思想是维护全球性主导地位,并带有绝对安全倾向;决策机制既遵循一套完整的跨部门分级流程,也涉及各种非正式决策模式;法律制度与监管机制系统完备;保障工具与手段多样有力,包括超强的军事能力与联盟体系、强大的经济实力与情报体系以及广泛的社会基础。然而作为一个在冷战中形成的“安全化国家”,美国的安全目标与手段、资源之间存在持续张力,空前庞大的国家安全体系本身的维系和有效运行,也受到内外条件的制约,经常陷入能力捉襟见肘、行为进退失据的境地。尽管在国际体系中拥有显著的“权力优势”,美国同样面临发展利益与安全利益之间的矛盾。

【关键词】美国;国家安全体系;指导思想;法律制度;保障工具;国家安全学

一、美国国家安全体系研究现状与分析框架

2020年12月11日,习近平主席在主持中共中央政治局第二十六次集体学习时指出,党的十九届五中全会《建议》首次把统筹发展和安全纳入“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想,并列专章作出战略部署,突出了国家安全在党和国家工作大局中的重要地位。这是由我国发展所处的历史方位、国家安全所面临的形势任务决定的。习近平还就贯彻总体国家安全观提出了十点具体要求,其中就包括“坚持推进国家安全体系和能力现代化,坚持以改革创新为动力,加强法治思维,构建系统完备、科学规范、运行有效的国家安全制度体系”。

各国国家安全体系一般都包含指导思想、决策体制、法律制度和保障工具等基本构成要素,但由于各自内外环境、发展需求以及政治文化、安全观念和战略传统等方面的差异,这些要素的发展历程、具体内容和实际作用可能大不相同。研究各国国家安全体系建设的经验得失,可以为总体安全观指导下的中国国家安全体系和能力建设提供参考和借鉴。美国作为世界一流强国,拥有世界上最为庞大、完备、富于自身特色的国家安全体系,并且凭借其强大的国家安全行为能力对国际秩序尤其是国际安全秩序构成重大影响,因此是一个不可忽视的重要研究对象。

随着国内外形势的变化和政府更迭而不断调整的美国国家安全战略或国家安全政策,是人们始终关注的问题,绝大多数学术文献都与这方面有关;而相对较为稳定但同样不断发展的美国国家安全的制度体系则远未得到系统和深入研究。国内外相关研究成果都具有零散和碎片化的特点,大多是对其中某些局部现象的描述和分析,或者是对其制度建设过程中出现的一些新情况的即时探讨,因此都未能完整呈现美国国家安全相关制度安排作为一个“体系”的基本面貌和主要特征,自然也无法深入揭示美国国家安全战略实践与其国家安全制度体系之间的内在联系。

(一)研究现状

就国外相关研究而言,专门讨论美国国家安全体系的著作并不多见,通常主要是一些有关美国国家安全战略的综合性研究著作或教材会部分涉及制度体系问题,尤其是决策机制问题。例如美国西点军校教授、曾在国防部和国务院任职的阿莫斯·乔丹(Amos A. Jordan)等人编写的《美国国家安全》一书,重点讨论了美国安全政策的主要行为体、决策机制和主要战略手段。约翰·菲舍尔(John Fishel)的《美国国家安全政策》则聚焦安全决策过程及其参与主体,并强调了各种思想、观念对决策者的影响;安德鲁·巴塞维奇(Andrew Bacevich)编写的《漫长的战争:二战以来美国国家安全政策》也是一本综合性著作,其中涉及到美国安全政策的意识形态与文化背景、国家安全体制和军工复合体等相关因素。

许多有关外交传统、战略思想与战略理论的研究成果,倒是有助于理解美国国家安全体系的指导思想以及相应的战略与安全理念。例如,理查德•霍夫施塔特(Richard Hofstadter) 的经典著作《美国政治传统及其缔造者》从思想和政治文化等方面对美国政治传统作出了新的解释,提出了美国历史“一致论”的学说;罗伯特·奥斯古德(Osgood, Robert)的《美国对外关系中的理想与自利》也堪称经典,有助于理解意识形态与价值观念对美国外交与安全政策的影响;迈克尔·亨特(Michael Hunt)的《意识形态与美国外交》则将意识形态和种族因素视为美国外交政策的主要影响因素,其所提炼和论证的三个主要思想体系(大国意识、白人至上、反对革命)非常具有说服力。这些著作虽然没有直接讨论美国的安全理念和战略思想,但其中所论及的政治文化、意识形态与外交传统无疑深刻影响了美国安全观念与安全战略,是美国战略缔造和制度建设的“精神支柱”或“思想底色”。

对于美国安全观念与战略思想传统的宏观思考散见于政治学、历史学和战略学等各类论著中。例如,安德鲁·巴塞维奇的《美国新黩武主义》对美国的军事偏好与战争倾向及其根源有非常深入的思考;玛莎·芬尼莫尔(Martha Finnemore)的《干涉的目的》专门讨论了美国对外军事干涉背后的思想动因;沃尔特·米德(Walter Mead)的《美国外交政策及其如何影响了世界》总结了美国历史上相互作用的四大战略与外交传统(汉密尔顿主义、威尔逊主义、杰斐逊主义和杰克逊主义);拉塞尔·韦格利(Russell Weigley)的《美国战争方式:军事政策与战略史》对美国战略文化有深入研究;诺曼•格雷布纳(Norman Graebner)的《国家安全:理论与实践》尽管理论性其实并不强,却具有一定的开拓性;此外早在1964年他还编写过一本《观念与外交:美国外交思想传统读本》。

与本文主题有关的研究主要集中在战略决策机制与决策过程方面。格雷厄姆·阿利森(Graham Allison)的《决策的本质》是有关外交决策的一本经典著作。该书立足应对古巴导弹危机的决策过程创造性地提炼出了三种著名的决策模式。理论贡献较为突出的还有莱斯特•贾尼斯(Irving Janis)的《群体思维:决策及其失败的心理学研究》。关于美国战略决策机制的探讨,还有帕特里克•哈尼(Patrick Haney)的《组织应对外交政策危机:总统、顾问与决策管理》等。M.曼德尔鲍姆(MichaelMandelbaum)的《国家的命运:19世纪和20世纪对国家安全的追求》视野更为宏阔,探讨了各种类型的国家制度与国家安全战略之间的联系。

对于不同行为体或机构决策作用的研究最为丰富,例如理查德•诺伊施塔特(Richard Neustadt)的《总统的权力与现代总统》、安德鲁•卢达列维(Andrew Rudalevige)的《新帝王总统》;马克•洛温塔尔(Mark Lowenthal)的《国家安全委员会:组织的历史》、戴维•罗特科普夫(David Rothkopf)的《操纵世界的手:美国国家安全委员会内幕》、斯蒂文•瑞尔登(Steven Rearden)的《美国参谋长联席会议史(1942-1991)》;巴里•布莱奇曼(Barry Blechman)等人的《国家安全的政治学:国会与防务政策》、艾米•泽加特(Amy Zegart)的《设计缺陷:中情局、参联会与国安会的演变》。关于众多行为体或机构参与塑造政策的“政治进程”,较为系统的研究可参见杰里尔·罗赛蒂(Jerel A. Rosati)的《美国对外政策的政治学》、贝科威茨(M. Berkowitz)的《美国对外政策的政治背景》等。

关于美国在冷战时期如何在国家体制上逐步成为一个“军事帝国”或“安全化国家”,迈克尔·霍根(Michael Hogan)的《杜鲁门与安全化国家的起源》以及丹尼尔•耶金(Daniel Yergin)的《破碎的和平:冷战与安全化国家的起源》可以提供许多启示;M.肯特·博尔顿(M.Kent Bolton)的《安全化国家的兴起》则从《1947年国家安全法案》入手,对美国如何成为一个崇尚军事干涉主义的国家进行了深入探讨。卢克·罗西克(Luke Rosiak)的《正义的障碍》则是研究美国民主表象背后的“深层国家”或“隐形国家”这个重要问题的一本新著。

由此可见,即使在西方学术界,对于美国国家安全体系也缺乏系统性的专门研究,相关成果大部分是安全战略与政策研究的一个副产品。国内研究同样集中在战略实践方面,安全制度体系的研究成果更少。在战略与安全的思想与制度方面,中国学者对美国政治体制、政治文化与意识形态有较多研究。例如王立新的《踌躇的霸权》、李庆余等人的《美国外交传统及其缔造者》。其中王缉思的《美国霸权的逻辑》一文是这方面的代表作。王晓德的《美国文化与外交》较早以美国文化为切入口来研究美国外交。王立新的《意识形态与美国外交政策》则讨论民族主义和自由主义两大意识形态如何深刻地塑造了美国外交的独特性。

对于美国国家安全制度体系的整体讨论,国内尚无专门论著,即使是直接以此为主题的论文也比较罕见,倒是有几篇关于英国、澳大利亚等国的论文。一些相关论著的着眼点都是具体问题而非美国国家安全的体系建设,主要涉及一些具体的行为体、法律、机制或影响因素,例如国安会、参联会、中情局等情报机构的作用,安全架构、情报监督、信息安全、能源安全等国家安全相关法律法规,以及情报、网络安全、反恐、外国投资等功能性领域的管理模式。总的来说,国内相关研究还远不够系统和深入,甚至对美国“国家安全体系”这个概念本身、也即其基本架构和主要成分,也未能形成明确、合理认识。此外,大量研究美国安全战略实践的论著都不太重视联系制度性因素,研究制度问题的文献则缺乏对美国战略实践的具体认识。因此,构建一个分析美国国家体系的总体框架和研究议程,并联系其对外关系实践指出其中的关键问题与主要特点,是一项非常必要的基础性工作。

(二)分析框架

需要指出的是,无论是“国家安全”还是“国家安全体系”,目前都没有公认的定义。我们认为,“国家安全”是国家的基本利益,是国家生存、发展和对外交往的基本条件。它首先是指国家的安全利益或安全价值在客观上处于没有危险、不受威胁的状态,即国家没有外部的威胁和侵害,也没有内部混乱和疾患的客观状态;其次也涉及对安全状况的主观感知,即主观上不存在安全价值会受到损害的恐惧或担忧。相应地,“国家安全体系”是主权国家为了应对安全威胁与挑战,维护和促进国家安全利益,按照自身安全理念与指导思想,在安全实践中逐步形成的一整套安全基础结构与综合保障体系。这个体系主要包括:安全观念、安全价值与目标体系;领导体制、参与主体与决策机制;法律制度与管理规范;力量支柱与保障工具(手段)。

“国家安全体系”与“国家安全战略(政策)”既有区别也有联系。前者相对更具稳定性和连续性;后者是特定历史时期与内外条件下为应对安全挑战、实现国家安全目标而制定和实施的具体政策与策略,因此经常会出现调整。但是,一个国家的国家安全体系所具有的性质与特点,尤其是其中所包含的理念、目标、制度和手段,也会对其战略设计和政策选择产生直接、重要的影响。

相应地,“美国的国家安全体系”就是美国从自己的安全理念出发,根据其所界定的国家安全利益与安全目标所构建的一套基础结构与保障体系。其构成要素与其他国家当然有许多共性,但是美国作为超级大国的特殊地位,加上其独特的政治文化、安全文化与战略文化,决定了其安全体系又有自身的突出特点或独特性。这种独特性,既体现在安全观念与安全目标上,也体现在安全制度和安全管理及行为模式上。

因此,研究美国的国家安全体系,需要探讨的关键问题至少有四类:一是体系本身的状况,即美国的国家安全体系,在指导思想、目标构成、制度设计、支撑条件和运行模式等方面,有哪些主要内容、关键举措或重要特点?二是作用与影响,即这样一种国家安全体系,对于美国国家安全战略或全球战略的制定和实施会产生什么影响?更进一步说,对于美国实现其国家安全目标,确立、巩固或维系其全球性主导地位,有哪些主要优势和内在缺陷?三是演化动因,即美国的国家安全体系经历了一个怎样的生成和发展历程,其历史条件和内外动因是什么?换言之,美国如何通过国家安全体系的改革与重组来应对不断变化的内外形势和安全挑战?四是经验得失,即美国在构建和完善其国家安全体系的过程中,有哪些重要的经验教训?对于中国在“总体国家安全观”指导下构建和完善自己的国家安全体系,发展自己的国家安全能力,有哪些值得参考和借鉴的地方?

上述问题显然不是本文所能完全回答的。本文的主要目的,是提出一个有助于理解这些问题的分析框架和研究路径:厘清美国安全体系的主要构成要素;指出各类要素所涉及的关键问题;分析美国安全体系的主要特征,并着重探讨一个核心问题,即美国政府在安全制度体系与能力的构建过程中,如何看待和处理目标与手段之间的关系、如何平衡安全利益与发展利益之间的矛盾。

美国作为一个全球性大国,拥有相对最为完善的国家安全“机器”。美国国家安全体系的整体规模异常庞大,构成要素非常复杂,但概括起来,仍不外指导思想、基本制度、主要工具三个方面。每个方面都具有鲜明的“美国特色”,这些特色同时也反映在美国的对外战略与对外行为上。这三个方面是我们的主要研究对象。其中“制度”除了指法律制度与管理规范,还可以包括领导体制与决策机制(这同时也涉及各类参与主体)。

因此,本文的讨论将从相互关联的四个方面展开:美国国家安全的基本理念与目标构成;领导体制与决策机制;法律制度与管理规范;力量支柱与保障工具。其中,美国国际安全的基本理念、包括指导思想与安全观念处于统领性地位,它们决定了美国安全目标的基本内容和安全战略的基本性质。在安全战略实践中,安全目标及其所反映的安全利益诉求则处于核心地位,其他要素都服务于这些目标。国家安全战略或国家安全政策的制定,其核心就是决策者试图在利益、目标与可用的手段、资源与能力之间建立起某种合理的联系。上述是各方面的逻辑关系可以用下图表示:

美国国家安全体系分析框架示意图

资料来源:作者自制。

二、美国国家安全的基本理念与目标构成

美国国家安全的指导思想和基本观念,是其构建国家安全体系以及制定国家安全战略的思想基础和精神动力。美国构建国家安全体系的指导思想,在此主要不是指特定政府或领导人在制定安全战略时的主导意见或思想主张,而是指在国家建设与内政外交实践过程中逐步形成的、社会政治精英普遍共享的主流政治与战略安全观念,它决定了国家安全的总体目标和基本性质。与此相关的安全理念或“国家安全观”,本质上是一种安全价值观,它决定了安全的价值体系与具体目标构成。

作为世界性强国,美国的国家安全体系有其鲜明的独特性。这种独特性既体现在安全观念与安全目标上,也体现在制度设计、保障体系以及行为模式上。例如,就安全观念而言,其追求绝对安全的倾向导致强烈的战略忧患意识和对潜在竞争对手的防范意识。就安全目标而言,除了要维护自身国家安全(包括军事安全、经济安全等),还涉及其联盟体系的巩固及其凝聚力的维系(联盟原本是一种安全手段,但其本身的维系却成为安全战略文件经常强调的一个目标)、盟国安全、海外军事存在与利益保护等。于是产生一个重要结果,即二战后以来、尤其是经过数十年的冷战进程,“冷战体制”已经根深蒂固、积重难返,美国已经成为当今世界独一无二的以国家安全为主导性甚至支配性议题来构建国家体制的“安全化国家”甚至“军事帝国”。

因此,首先需要探讨的两类主要问题是:其一,美国国家安全的指导思想是什么?美国人奉行怎样的国家安全观?其指导思想和安全观念在实践中有哪些重要的连续性,发生过哪些变化?其历史根源与现实背景是什么?其二,基于其指导思想和安全价值观,美国如何界定自己的国家安全利益和安全目标?如何确定众多目标的优先等级次序?

纵观二战后以来美国国家安全战略的缔造与实施以及国家安全制度体系的发展历程,可以发现,其中所体现的指导思想、安全观念和安全目标,都具有许多非常鲜明的“美国特色”。在笔者看来,这些特色至少包括以下几个方面:

(一)维护美国霸权,追求绝对安全

与“特选论”、“天命观”、“例外论”等核心理念密切相关的道德优越感与意识形态偏好,连同商业精神与实用主义哲学,以及开疆拓土、无往而不利的历史经验,使得美国进入全球主义时代之后的对外战略,始终以确立、巩固或维系全球霸权为根本目标。用美国人自己的话说就是要领导世界,建立“美国治下的和平”。美国国家安全的总目标,既包括维护国家生存、安全和发展的一般目标,还包括维护其世界霸权与全球性主导地位的特殊目标,为此总是倾向于奉行某种“绝对安全观”,进而还要争取和维持全面力量优势,争当“全能冠军”。绝对安全观在逻辑上涵盖并且超越了综合安全观。

(二)兼顾有形与无形安全利益

美国的国家安全目标涉及美国安全的“核心价值”,而不只是一般意义上的“核心利益”。美国人在思考国家安全问题时,很少狭窄地将其核心价值限定在领土、经济等有形的物质基础方面。美国政治精英眼中的“国家利益”,融汇了政治权势、商业利益、军事安全、地缘政治、意识形态等多方面的考虑,举凡政治体制、经济模式、民主价值观、民族认同或国家凝聚力,都在国家利益或国家安全需求的范围之内。

“国家安全”概念以法律文本形式正式成为美国内外政策的官方指导原则,始于《1947 年国家安全法案》(National Security Act of 1947)。但该法案及其修订案并未明确界定“国家安全”的具体内容。历届政府在阐述国家安全的具体目标时,既要反映美国的国家利益和社会核心价值取向,也要结合具体时代环境,突出特定时期的安全威胁。例如2010 年奥巴马政府的《国家安全战略报告》,强调网络安全威胁是当前最重要的国家安全、公共安全以及经济安全的挑战之一;2017 年特朗普政府的《国家安全战略报告》则强调要维护国土安全、促进经济繁荣、以实力维护和平。因此美国的国家安全目标既有延续性,也有时代性;总的来说安全目标越来越广泛,但不同时期的轻重缓急和优先次序又有所区别。

(三)秉持道德普遍主义和意识形态优越论

物质与精神并重,权力尤其武力手段与道德、意识形态旗帜并举,是美国战略安全观念的一个突出特征。美国政治与战略精英普遍共享的一种政治价值观,就是认为美国式自由民主理念及其政治实践代表了人类文明的最高成就和发展方向。他们大多持有这样一种主流战略观念:既崇尚实力甚至武力,具有干涉主义和单边主义倾向;同时又坚信“历史在我们一边”,具有浓烈意识形态色彩。旨在凭借美国实力“领导世界”、按照美国价值观“改造世界”的全球主义与干涉主义始终是美国成为世界霸权国之后的外交主旋律。

(四)推崇工具-技术理性,突出硬实力尤其是军事能力

著名历史学者梅尔文•莱弗勒(MelvynLeffler)指出,冷战时期美国的国家安全战略目标就是获得“权力优势”,也就是建立这样一种权力结构和军事态势,如果战争爆发,美国可以战胜任何对手。不追求权力优势就意味着选择失败。美国在战略安全问题上秉持的是信奉技术和力量的工具-技术理性主义思维。这其中不仅蕴含着军事上的“技术决胜”思维,也决定了美国在国际竞争中谋求和保持科技优势的基本目标。美国的战略思维尤其是军事战略思维,非常崇尚科技能力,强调“技术决胜”。基于工具理性思维的“技术决胜”论,就是将军事战略优势的获取寄托在技术优势之上。在工具—技术理性思维以及维持全球性主导地位等目标的驱动下,美国力图谋求和维持高技术领域的全面优势,为此不仅强调科技创新,也非常重视国际技术竞争以及对潜在对手的技术遏制。这实际上还说明,“以实力求安全”,对实力尤其是军事实力的极度推崇,是美国人所持有的安全观念与战略思想中的一个非常重要的特点。美国的安全战略通常带有突出的军事特征,对外行为甚至经常表现出黩武倾向。

(五)强调国内制度建设与国际制度霸权

美国国家安全体系的构建模式,也有明显的法理主义与制度主义倾向,强调制度设计、法律规范和机制建设。这种倾向连同其他内外因素,使得美国国家安全体系异常庞大和复杂。与此同时,美国也非常重视利用其主导的各类国际安全机制来维护自身利益。历史上的大国霸权往往直接采取武力征服领土、奴役人民、强占资源的形式,美国则更多地采取“借力”的方式,一方面通过各种军事集团、条约组织来构建联盟体系,另一方面通过创建和主导各种国际机制与国际规范来构建制度性霸权。

总之,美国国家安全战略及其制度建构与能力建设的指导思想是维护全球霸权,这同时也体现了一种综合安全观念甚至绝对安全观念。这就决定了其所追求的安全利益和战略目标非常广泛。此外,其独特的政治文化、安全观念和战略传统,还使得美国的安全战略具有一个非常突出的特点:既崇尚实力尤其是武力,又具有强烈的意识形态色彩。

三、美国国家安全的领导体制与决策机制

如何合理地设计和组织政府机构与决策程序,使其能够有效运作,实现多重目标、履行多重功能、协调多重利益诉求,是现代国家治理的一项重要任务和重大难题。在经历二战、冷战、九一一事件等一系列对于美国国家安全战略决策及内容起到重要推动作用的历史事件之后,美国在成为世界性强国的同时,也逐渐形成了一套相对成熟且富于特色的国家安全领导体制与决策机制。然而,在一个参与主体多元、利益诉求多样、结构高度复杂的决策体系中,美国政府始终面临一个巨大挑战,即如何协调、整合各重要机构与人员的利益和政策观点,以达成既集思广益又集中统一、高效权威的理想状况。

(一)美国国家安全决策的基本体制

美国国家安全决策机制的制度化始于二战结束之后。当时全球处在军事动员的峰值期,杜鲁门政府按照《1947年国家安全法案》的要求成立了国家安全委员会、参谋长联席会议、中情局、国防部前身“国家军事机构”(Military Establishment)等国家安全相关决策与执行机构。1986年出台的《戈德华特—尼科尔斯国防部重组法案》(Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act of 1986)要求美国总统每年向国会提交一份国家安全战略报告。国家安全战略报告集中体现了现任政府对于当前国际局势以及美国所面临的主要威胁的基本认知,对于统领、整合、协调国内各国家安全相关部门起到至关重要的作用。国家安全战略不仅明确了各部门在处理国家安全问题时的具体职责,还在应对威胁以及危机之时确定决策流程,并勾勒出使用安全力量的具体场景。此外,国家安全战略还可以细化不同安全部门之间的合作机制、为参与地区或者国际维和行动提供依据、为干涉他国安全事务提供理由。

战略与安全决策是一个政治进程。要深入理解美国国家安全体系与国家安全政策的领导体制与决策机制,不仅要研究其主要参与机构以及高层决策者和一些次级参与者的角色与作用,还要深入讨论国安会、参联会、跨部门协商机制等具体的政策咨询、整合与协调机制,乃至社会层面的各种塑造力量和影响因素。

一般情况下,美国国家安全重大政策的制定过程大致遵循着基本的跨部门分级流程模式。国家安全战略的顶层设计主要来自白宫发布的纲领性文件即《美国国家安全战略》以及国家安全委员会等机制。各部门层级的相关统领性文件则必须在顶层设计的基础之上展开与细化。例如国防部发布的《美国国防战略》或是国土安全部发布的《美国国土安全战略》,都是在《美国国家安全战略》报告等相关顶层设计的基础之上展开并具体化的。在现代国家的科层化官僚体制中,这种自上而下的分级模式本身并不特殊,但美国的政策流程以及由此构成的战略文件体系及其贯彻方式更加制度化和规范化,效率也相对较高。

参与政策制定的部门几乎涵盖了行政机构的所有主要部门以及立法机构。具体而言,行政部门包括白宫、国防部、国土安全部、能源部、财政部、商务部、卫生与公众服务部以及情报机构等;立法部门包括国会及下属各种专门委员会;咨询部门包括国家安全委员会以及参谋长联席会议等。

国安会在理论上是正式的协调机构,负责整合不同部门之间的战略。一般只有当各部门内部就战略建议达成一致时,各部门的战略文件才会递交国安会审议。在处理一些跨领域问题方面,各部门之间也存在非正式协作。成功的部门间非正式合作路径一般建立在现存组织架构之上。例如,二战后以来对美国安全战略影响最大的国安会68号文件,就是一个典型的跨部门协作成果。再如,国防部对于与情报相关的问题和战略常有独到见解,这既是因为国防部本身拥有为数最多的情报机构,同时也得益于国家情报总监办公室与国防部情报负责人之间的密切合作。失败的合作案例则通常源于部门间的竞争,如国防部与国务院的长久摩擦。

国会则是通过各种法令对行政当局的国家安全政策制定提出各种关键性的要求。不论是国家总体战略还是各部门的子战略,国会都有权要求提供相关战略报告,并要求阐明关于促进美国利益的政治、经济、军事及其他具体手段与工具。国会通常不会限制行政部门在战略制定方面的自由,但是国防部的军事采办流程却要接受国会的监管和审核,严格遵循法定流程。

在理论层面,人们还提出了理性选择、官僚政治、组织进程、集团决策等各类决策模式,对于这些模式的总结和分析,有助于理解美国安全决策的一些重要特点和各种制约因素。此外,有关决策分析方面的研究成果也就美国外交与安全政策的制定提出了许多独特见解,尤其是构建了有关总统国家安全决策与管理模式的“类型学”。其中比较有代表性的研究包括詹姆斯•巴博(James Barber)、弗雷德•格林斯坦(Fred Greenstein)、罗伯特•达莱克(Robert Dallek)和托马斯·普雷斯顿(Thomas Preston)等人的著作。这些研究都有一些共同的基本假设,即历任总统的决策风格和决策管理方式各不相同,以至于无法用全面、客观和一贯的方式来解释对外政策。对外政策是个人禀赋、政治信念和每届政府特有的组织方式相结合的产物。其中总统的个性、经验、思想偏好和管理模式影响并改变着对外政策的轨迹,因此任何对美国对外政策走向和动机的笼统预言即使不是徒劳的,也是很不可靠的。因此我们不仅要重视历届政府外交安全政策所具有的一般连续性,也要对每届政府的特别之处进行深入研究,以对其政策获得更加合理、准确的解释。

(二)美国国家安全决策机制值得探究的几个问题

关于美国国家安全的领导体制与决策机制,如果与美国外交与安全战略的实践联系起来考虑,笔者认为有几个关键问题或重要现象特别值得探究。

第一,以总统(白宫)为中心的高层决策模式与科层化的跨部门分级流程模式其实各有利弊。无论是高层决策者的个人偏好与领导风格,还是其中所涉及的官僚政治、组织进程等因素,都会对决策质量与效率产生积极或消极的影响。其中,尽管国家安全委员会被称为“帝国中枢”,是“美国政府外交和安全政策制定最为重要的正式制度”,然而由于总统是国家安全委员会主席,在实际运行中事实上是强化了总统(白宫)的决策地位。国安会虽然并非决策机构,却是讨论重大战略决策的核心机制和法定的安全事务协调、咨询机构,其职能和实际作用常常取决于总统的领导风格,每个总统都按自己的喜好来决定国安会的构成与办事程序。有的总统(如杜鲁门、艾森豪威尔)非常重视国安会的作用,使得本来只是为了向总统提供信息和建议的国安会成为事实上的主要决策机构;有的总统(如肯尼迪、约翰逊)更重视国务院等内阁部门的作用。国安会地位的兴衰起伏不仅取决于总统的偏好,也取决于国家安全事务助理、国务院和国防部等重要机构负责人的影响力以及他们与总统之间的关系。

然而,美国总统在外交与安全政策领域的权力优势如果走向极端,乃至出现所谓“帝王总统”现象,也会导致许多严重后果,如约翰逊总统及其小圈子的越战政策,尼克松的“水门事件”。里根时期的“伊朗门事件”同时还暴露了国安会管理体制的缺陷。可以说,美国的权力制衡机制所面临的挑战主要来自外交与安全领域。美国的全球地位与全球战略是总统有可能集权并滥用权力的重要根源。

第二,在国家安全问题上,美国行政-立法关系虽然也经常出现矛盾,但可能相对更为协调。相对于国内事务而言,在外交与安全问题上总统及其行政部门更容易占据主导地位。行政-立法关系上的这种“内外有别”现象,实际上是美国政治文化和民族主义思想的反映。在外交与国家安全问题上,美国主流社会强调的是爱国主义“自律”和“政治正确”。尤其在战争等国家紧急状态下,“团结在国旗周围”、“政治在水边止步”是常见的口号,因此无论是越南战争还是伊拉克战争,初期都会得到举国一致的支持,行政—立法关系也显得更为“和谐”。

第三,美国国家安全的传统“高相关”部门与传统“低相关”部门的衡量标准和界限正在变得越来越模糊,各自的地位与作用正在发生变化。一方面,诸如国安会、参联会、国防部、国务院、中情局、联邦调查局以及新建的国土安全部等“高相关”部门,在安全决策中总体上仍然处于重要地位,但在具体问题上一些机构的实际作用有下降趋势;另一方面,原来的一些“低相关”部门在安全决策与安全实践中的重要性呈显著上升趋势。例如:财政部在国际货币政策、第三世界债务、国际货币基金组织(IMF)和世界银行等国际金融机构等方面的地位日益重要;司法部也日益占据核心地位。例如其下辖机构禁毒署(DEA),与联邦调查局(FBI)一样可以在国外从事某些特别行动;商务部和美国贸易代表在自贸谈判、创建非关税区、世贸组织谈判、促进投资等方面作用显著;能源部负责能源特别是石油资源的开发与保护,同时管理核能、核原料和管理制造核武器的实验室(与国防部和国际原子能机构密切合作)。此外总统经济顾问办公室、经济安全委员会、进出口银行、农业部、劳工部、国际贸易委员会等机构,都以各自的方式将经济问题与美国战略利益挂钩。

国家安全相关职能部门地位与作用的变化,大致有三个原因:首先,随着全球化的深入发展,国际政治经济问题与美国社会之间的相互联系和相互影响日益加深,过去以国内政治为导向的部门不得不介入外交领域。其次,随着时代环境的变化,诸如环境、能源、毒品、流行性疾病等非传统安全议题和新型安全挑战日益增多,传统外交与安全职能部门已经无力应对。再次,冷战后的地缘政治以及国际反恐斗争态势重新定位了安全与发展的关系(比如反洗钱斗争和恐怖主义组织的跨国筹资)。这些因素突出了一系列处于国内政治和对外政策节点上的政府部门的作用。

第四,美国国家安全战略文件体系有着独特的作用。根据相关法案,美国总统需定期向国会提交国家安全战略报告,在此基础上形成了由三大文件及其补充性文件构成的国家安全战略文件体系。三大文件是自上而下三个层级的关系:《国家安全战略》(National Security Strategy)、《国防战略》(National Defence Strategy)、《国家军事战略》(National Military Strategy)。数十个支撑或补充性战略文件包括《核态势评估》(Nuclear Posture Review)、《弹道导弹防御评估》(Ballistic Missiles Defense Review)以及《国家情报战略》(National Intelligence Strategy)、《国家网络战略》(National Cyber Strategy)等等。这个文件体系的具体内容和生成机制,不仅反映了决策结果,也是理解安全决策与战略管理模式的一种重要途径。

第五,特别重要的是,美国战略与安全决策并不总是在公开和正式的机制或轨道内进行的。有时范围很小的决策“内圈”(inner circle)的核心作用、华盛顿外交与安全政策权势集团的幕后影响,以及总统及其亲信或小圈子的私下磋商或“午餐会”等非正式决策模式,有时同样至关重要。例如与越南战争走向失败互为因果,约翰逊政府的核心决策圈日趋狭小,外部的不同意见几乎被完全屏蔽。此外,许多时候,尤其是政府更迭时期,战略与安全问题上的大政方针往往事先在一些非正式场合已经商讨和酝酿成熟,国安会等机制上的正式流程只不过是走形式。例如1976年卡特在获得民主党总统候选人提名之后不久,即召集自己的主要政策顾问商讨防务与外交政策,与会者后来大多被委以重任,其中包括国务卿赛勒斯•万斯(Cyrus Vance)、国防部长哈罗德•布朗(Harold Brown,)等人。1980年,里根在大选之前同样与其战略同道多次商讨国家安全问题,并且在上任后将他们的基本主张付诸政策实践。因此这类非正式的战略设计或政策起源过程非常值得研究。

四、美国国家安全的法律制度与管理规范

法律法规是国家安全的重要制度保障,在国家安全体系建设中处于重要地位。作为一个法理主义和制度主义盛行的超级大国,美国国家安全的法律制度体系非常庞大和复杂,而且美国经常在非主权范围内运用其国内立法来达到自身目的。美国国家安全相关立法的主要来源包括国会颁布的相关法律和总统颁布的相关行政命令与国家安全指令。此外相关职能部门自己出台的某些管理规范或指导性政策文件也值得重视,它们虽然不具有法律性质,但也具有规范作用,是相关工作与行动的准则。美国国家安全的法律制度体系,就主要内容和功能而言可以分为两个层次。

(一)有关国家安全体系整体架构及其改革的重要立法

其中最重要的是《1947年国家安全法案》及其后续若干修正案。这是世界上第一部专门就整体国家安全问题制定的法律。该法开篇就明确: “本法旨在促进国家安全。调整国家军事体制和有关国家安全的政府各部、局的活动。”第2条还指出: “国会制订本法的目的是为美国未来的安全提供一个全面的纲领性文件”。虽然目前不少国家都有被冠以“国家安全”之名的法律,但内容并未涉及整体国家安全,本质上属于情报与反间谍法,由此可见美国立法的独特之处。1947年的法案奠定了第二次世界大战后美国国家安全领导体制与决策机制、国防体制与情报体系的基础,是对国家安全体系的一次重大调整;由此建立了国安会、参联会、国家军事机构(后改名国防部)、中情局等。美国是世界上第一个设立国家安全委员会的国家。中情局局长是国安会法定情报顾问,稍后设立的参联会主席则是法定军事顾问。总统直接任命的国家安全事务顾问(始于艾森豪威尔时期)是国安会日常工作的负责人。值得注意的是,《国家安全法案》在此后数十年里被多次修订,直接反映了美国的安全环境与安全观念的变化。

此外比较重要的还有,1986年《戈德华特-尼科尔斯国防部重组法案》,是对军事体系的重大调整,旨在解决国防力量的组织结构这个长期争论不休的关键问题。法案针对文官控制与军事领导之间的失衡问题,试图通过加强参联会权威、特别是在作战行动方面的权威,以达到集中化、协调化的目的。其中对联合作战相关的指挥链、参联会职能定位、跨军种职位的军官任用等方面做出了重大调整。九一一事件暴露了美国国内安全机制的缺陷,也使得美国国内政治与国际政治更加紧密地联系起来。2002年《国土安全法案》(Homeland Security Act)就是对九一一事件的直接回应,据此成立了负责国内安全、应急事务处置及防止恐怖活动的国土安全部。这是自1947年以来最大规模的一次政府机构调整。2004年出台的《情报改革和防范恐怖主义法案》(Intelligence Reform and Terrorism revention Act),则是自1947年国家安全法案之后,对情报领域的又一次重大调整。设立了国家情报总监职位,取代了原来由中情局局长兼任的中央情报总监,作为情报界的总协调人和国家安全委员会情报顾问。

上述法案不仅奠定了美国国家安全体系的基本制度架构,同时也反映了美国政府为适应安全环境的变化而不断进行制度改革的历程。

(二)重要的国家安全“部门法”或功能性领域立法

其中值得重点关注的主要有三大类:第一类是军事法律体系。美国军事法律体系规模宏大,内容涉及军事行动规则、国外军事作战法律事项、士兵惩戒事项、战俘和被俘美国军人的妥善处理,以及美国军人在国内法律事项中所扮演的角色,等等。如前所言,美国实际上是一个“安全化国家”和“军事帝国”,不仅军事力量、军费开支、海外军事存在世界首屈一指,其国内相关制度与机构也最为庞大复杂。例如国防部是最大的联邦政府机构,紧随其后的是负责2100多万退役军人和7000多万家属、遗属管理工作的退伍军人事务部,21世纪初成立的国土安全部则第三大部门。因此,探究美国军事法律体系的基本构成、主要特色及其在美国国家安全体系的地位和作用,不仅有助于了解美国的国家特性,也是理解美国政治文化、安全观念与战略传统的一个重要途径。

第二类是情报系统与(狭义的)国家安全相关立法。二战后,美国情报工作出现跨越式发展。为规范相关活动,减少情报失误,美国国会根据国内外环境的变化和情报工作需求适时出台相关法律及修正案。这些法案不仅使情报工作的开展有了基本的法律遵循,更进一步促进了美国情报工作的法制化、规范化,其相对完备的情报法律制度为他国情报法制建设提供了重要参考。美国情报立法大致经历了三个发展阶段:二战后到1970年代初,重点是以立法形式确立国家情报体制,初步构建情报协调指挥体系;1970 年代中期至九一一事件前,重点是对情报工作的监督指导,推动情报立法更趋科学合理;九一一以来,重点是推动情报工作改革,提高情报预警能力,并以“反恐”为重点突出情报协调方面的立法。

相关立法主要涉及四个方面:(1)有关情报系统组织架构、职能与运作规范的相关立法,例如《1947年国家安全法案》及其后续修正案、2004年《情报改革和防范恐怖主义法案》等;(2)有关情报系统活动监督机制的大量相关立法;(3)有关对外隐蔽行动的相关立法或行政指令。值得注意的是隐蔽活动内容和范围的变化,例如1950年代国安会相关指令对隐蔽行动范围的界定,以及1970年代以来的调整,尤其是冷战后将高技术信息战或网络战纳入活动范围的情况,包括类似国家安全局“棱镜计划”(PRISM)等活动的法律依据。(4)以意识形态、反恐、反毒品等国家安全理由,对相关人员或机构的财产、活动范围或行动自由加以限制的法律法规。例如就限制有关国家人员进入美国而言,1952年出台的、冷战时期臭名昭著的《麦卡伦—沃尔特法案》(McCarren-Walter Act),就是其典型代表。此后数十年里美国在移民或入境问题上的相关法律调整与美国的国内环境和国际形势始终密切相关。

需要特别指出的是,对外隐蔽行动,包括隐蔽政治、宣传、经济与准军事活动,是美国外交与安全战略的重要政策工具。美国作为一个全球性大国,一向热衷海外干涉,其对外隐蔽行动的频率之高、事例之多、影响之大,并世无双。有关这类“特殊活动”的相关法律法规包括监管机制也非常复杂。其中,根据《1947年国家安全法案》成立的国家安全委员会和中央情报局对隐蔽行动成为正式对外政策工具意义重大。国安会的成立推动了美国政府各安全机构之间的协调,为隐蔽行动计划的实施提供了机制上的便利条件。中情局则成为隐蔽行动的具体执行载体。中情局局长作为美国情报总协调人,也有助于隐蔽行动的开展和落实。此后历次国家安全法案的修订以及其他相关法案,不断对情报工作和隐蔽行动做出新的调整和规范。主要集中在几个方面:一是明确中央情报局的法定权限,将其权限锁定在对外情报领域,禁止其参与一切国内情报搜集及安全执法活动。二是强化国会对情报工作的监督。国会先后成立了参议院情报特别委员会(1976)和众议院常设情报特别委员会(1977)。1980年的国家安全法修正案还规定,总统必须就中情局的经费支出以及在国外开展的隐蔽行动向参众两院情报特别委员会报告。此外,《休斯—瑞安修正案》(Hugnes-Ryan Amendment Act)(1974年)、《情报监督法案》(Intelli- gence Oversight Act)(1980年)、《情报授权法案》(Intelligence Authorization Act,1979年至今)、《情报改革及防范恐怖主义法案》(2004年)等法案,都体现了完善情报监督体制和相关立法的努力。三是加强对情报信息及情报人员的保护。第四,加强美国情报机构之间的协调。在九一一事件和2003年伊拉克战争的刺激下,美国政府加强了对情报部门的协调和统一管理。例如设立了国家情报总监,作为总统和国安会首席情报顾问,负责协调众多机构的情报沟通工作。

由于隐蔽行动的最高决策权在白宫,国会有关对外隐蔽行动的立法文件相对较少,主要集中在对隐蔽行动的监督方面,而总统相关指令文件则较为常见且具有法律效力。自《1947年国家安全法》出台以来,几乎历任美国总统均会出台与情报工作和隐蔽行动相关的文件或指令,而且往往与国家安全战略的具体目标和策略相联系。从中不难看出,对外隐蔽行动始终是美国的重要对外政策工具,同时也经历了不断发展和逐步专业化、规范化的过程。

三是新型重大安全领域的立法情况。当前,通信技术、量子技术、人工智能、生物技术、大数据应用等领域的技术发展日新月异,高新技术、新兴产业以及网络、外空、深海、极地等国际竞争“新疆域”的国际竞争日益加剧。一向信奉工具—技术理性思维、崇尚“技术制胜”的美国自然不甘落后。除了积极推动技术创新和高新技术产业发展,美国也加强了相关领域的立法进程,为保持技术优势、排斥和遏制竞争对手、实施“长臂管辖”提供法律依据和制度依托。例如,5G通信、量子技术和人工智能是当前全球高科技竞争的三大主战场,也是中美高科技竞争的主要领域。在围绕5G通信技术打压中国企业的同时,2018年12月特朗普还签署了美国国会通过的《国家量子计划法案》(National Quantum Initiative),为加速量子科技研发与应用、在量子技术领域夺取战略性领先优势提供了立法保障。2019年2月特朗普又签署行政令,启动“美国人工智能倡议”(American AI Initiative),以刺激和推动美国在人工智能领域的投入和发展。特朗普同时还表示,保持美国在人工智能领域的领导地位,对于维护美国经济和国家安全至关重要。美国的上述行动有一个显著特点,即动用的是国家力量,是政府行为而不是基于自由竞争的市场行为。

美国国家安全相关立法当然还涉及贸易、投资、金融、环境、能源等众多领域,在此无需尽述。总的来说,美国国会通过颁布大量法案,有效完善了美国的国家安全法律体系与监督管理机制,促进了相关工作的法制化和规范化,行政部门的指令性文件也起到了规范和指导作用。总体而言,相关立法反映了国家安全制度体系建设的趋势。由于受到安全理念、安全环境、利益集团博弈、行政体制改革等主客观因素的影响,美国国家安全立法工作处于一种动态变化之中,但相关立法与司法改革进程也始终面临一些重要难题,例如行政部门与立法部门在国家安全问题上的竞争甚至冲突;国防体制上的文官控制与军事效能之间的矛盾,以及更为广泛的军民(military-civilian)关系问题;更重要的是国家安全与公民自由之间经常出现的矛盾,包括国家安全的保密需求与信息自由及公众知情权之间的矛盾,围绕2001年《爱国者法案》(USA Patriot Act)所产生的争论就是最近的例子。这些都是美国国内安全战略辩论的经久主题。

五、美国国家安全的力量支柱与保障工具

国家安全既需要合理、完善的制度保障,更需要强大、多样的能力保障和手段支撑。美国人始终信奉“以实力求安全”的战略理念,非常重视国家安全综合能力建设,这些能力和手段的建设当然总体上都得益于其先进的科学技术和现代化管理方式。作为超级大国,美国的安全保障体系相对而言最为完善,也相当强大。它们主要由四个方面构成:

(一) 军事支柱

“以实力求安全”的思想,是美国历史上根深蒂固的一种现实主义安全观念和战略传统。美国的国家安全战略始终把武备放在首位,把武力作为重要政策工具。这实际上是两党共享的战略观念。美国安全政策具有突出的军事内涵。美国的战略文化与军事价值观,包括“尚武”、“武备”乃至“黩武”倾向,对于美国国家安全体系的构建产生了深刻影响,使得军事体制与军事能力在安全体系和安全战略中处于核心地位。迄今为止,美国仍然维持着世界上最为庞大的军事力量。美国武装部队规模和装备均属世界第一,拥有最庞大的核武器库且是唯一使用过核武器的国家,在世界各地部署海外驻军超过 23 万人,2020 年军费高达 7380 亿美元。“以实力求安全”在地缘战略上还表现为极具美国特色的军事同盟体系。美国的同盟体系和海外军事存在,实际上也是其国家安全体系的对外延伸。

(二)经济保障

经济安全与经济实力是国家安全的物质基础。随着国家间经济实力的较量逐渐成为国际竞争力的主导方面,经济安全问题对国家安全和社会稳定的影响日益增大。美国是一个经济强国,又是一个安全需求和国家安全体制不断膨胀的“安全化国家”,美国的经济实力既是国家安全的有力保障,又经常受到安全需求的拖累,其中充满了张力。美国的经济、贸易和金融政策与其国家安全体系的运行有着密切关联。美国经济与财政状况的变化也直接影响国防预算、情报与隐蔽行动、对外安全援助等安全开支,从而对其安全政策以及安全体制与能力建设构成制约。众所周知,发展是安全的基础,安全是发展的条件。因此,美国战略决策者如何理解和统筹安全与发展的关系,如何解决艾森豪威尔当年所说的“大平衡”问题、即将“安全”与“繁荣”之间经常出现的矛盾,是一个需要深入探讨的核心问题。

(三)情报支持

狭义的国家安全体制,一般就是指情报体系及其隐蔽活动。对任何国家而言,情报机构的意义就如同耳目之于人类,是政府获取国内外各类信息的重要部门。国家安全战略的目标制定、态势感知、风险评估、资源分配、政策反馈等诸多阶段都需要大量的信息与情报支持。美国拥有全世界最为庞大和强大的情报系统。除了独立运行的中央情报局,国防部、国务院、国土安全部、财政部、能源部、司法部都有自己的情报部门,国防部下属情报机构尤其众多。在整个国家安全战略从萌芽到诞生的决策过程中,各阶段、各行为体之间都是通过各种信息流相互连接,从而构成了一个完整的决策信息循环。然而,九一一事件等危机暴露了美国复杂庞大的情报体系各自为政、漏洞百出的问题,于是才有了试图协调情报工作的国家情报总监办公室体制。相对于其他国家,美国的情报体系不仅最为庞大,情报活动最为频繁和专业化,还有两个特殊之处:一是借助其军事联盟与准联盟体系,构建了范围广泛的海外情报联盟和信息共享与联合行动机制。二是美国长期把海外隐蔽干涉行动作为实现外交与安全目标的重要手段,并且在信息化时代赋予其许多新的内涵。

(四)社会基础

当代国家安全是一个庞大的社会系统,这个系统既包含自身丰富复杂的各种要素,又与系统外的其他要素密切相关,因此必须把国家安全与整个社会联系起来进系统性思考。美国国家安全体系的社会因素也有许多独特之处。例如,美国社会的“军—民”(military-civilian)关系,既有其显著优势,也面临许多挑战。美国在军民产业、技术融合发展方面拥有丰富的经验并取得了许多成就。但美国军队总的来说独立于国内政治斗争之外,美国在冷战后所推行的“军民融合”政策主要是为了实现军民资本与技术的双向渗透和扩散,促进国防建设与经济发展的良性互动,而不是为了加强军队与普通民众之间的社会政治与情感联系。由于美国军队内部和对外军事行动所存在的一系列问题,诸如拷问、暴行、腐败、滥用职权、宗教或种族歧视,性骚扰和性虐待、战争失败、虐待战俘和非战斗伤亡等等,近些年来美国军民总体关系并不稳定,甚至面临某种危机。

再如,美国人所崇尚的军事价值观以及安全战略的军事特征,有其深刻的社会根源与结构性因素。其中以“军事-工业-科学复合体”为核心的国家安全“基础结构”,是一个影响最为深刻、持久的因素。这种结构塑造了美国的“寄生性帝国主义”。这个“复合体”由从高额国防开支中相互受益的四方主体构成:军事机构、军工行业、依赖军工行业的州和地区的国会议员以及从事军事技术、武器研发或战略研究的自然科学与社会科学界人士。它们之间已经形成了一种相互依赖的关系。每个部分在挥霍国家资源或者分享国防红利时,都宣称其活动有助于加强美国国家安全。

美国也有自己独特的国防教育与国家安全教育体制。1958年,美国颁布了《国防教育法》,旨在通过向美国各级教育部门提供资金援助,以培养更多高级专门人才,满足国防建设和国家安全的需要。这是美国历史上具有里程碑意义的教育立法,在科技、人才、教育与国家安全之间,也就是在高等教育与综合国力和国家安全之间联系建立起了有机联系。1991年,美国国会正式通过《国家安全教育法》,这是美国冷战后颁布的第一部高等教育法案。该法案对“国家安全教育计划”、“国家安全教育委员会”和“国家安全教育信托基金”等作出了详细规定。其颁布和实施不仅为美国国家安全教育发展提供了重要法律保障,而且为美国培养国家安全人才、增强全球竞争力提供了战略性资源。此外美国还建立了旨在培训和输送军事和文职人员的专业教育系统,其中1986年《戈德华特—尼科尔斯国防部改组法》和众议院军事教育委员会在1980-1990年代都起到了推动作用。此外,美国政府与社会不仅共同构建了一系列国家安全风险研判、防控协同、防范化解与应急管理机制,政府、主流媒体、知识精英和众多民间机构还基于其共享的社会核心价值观,共同参与了国家安全与国际安全领域的舆论宣传、话语建构与形象塑造,同时通过各种形式对国内公众进行国防与国家安全教育,并形成了一整套独特的运作模式。

结束语

美国作为一个世界性强国,其国家安全制度体系极为庞大和复杂。鉴于相关研究还远不够系统和深入,甚至对其基本架构和主要内容也未能形成明确认识,本文尝试提出一个理解美国国家安全体系相关问题的分析框架和研究路径,并结合自己对于二战后美国外交与安全战略实践的观察和思考,就其中一些重要方面提出初步看法。

美国的国家安全体系,在指导思想、决策体制、法律制度和保障工具等方面,都有其鲜明特色。美国国家安全体系的形成和发展,既与其自身历史经验、政治文化、安全观念、战略传统等因素有着内在联系,更与其作为世界性强国的国际地位以及由此而来的广泛利益和众多目标直接相关。在冷战过程中,美国逐步成为一个“安全化国家”和军事帝国。其庞大的国家安全体系构成了美国对外战略与对外行为的社会“基础结构”(infrastructure),其中所蕴含的历史惯性与内在动力,既成就和维系了美国的超强地位,也造成了美国霸权的困境。其绝对安全观念和霸权护持目标,经常导致目标与手段的失衡,带来过度扩张和战略透支的风险;其工具—技术理性思维,为美国获得实力优势和技术领先地位提供了思想基础,同时也导致了技术民族主义的偏狭心理,使得美国总是担心被竞争对手超越,时刻防范、排斥甚至经常打压和遏制潜在的技术竞争对手;其安全决策机制既遵循一套完整的跨部门分级流程,也涉及各种非正式决策模式,但始终面临如何协调和整合各方利益与观点以实现既民主又集中、既合理又高效的理想状况这一巨大挑战;完备的国家安全法律体系与监督机制以及现代化的管理模式,为美国安全提供了强大的制度保障,但美国同样无法克服官僚体制内部常见的效率低下、滥用职权或相互扯皮等问题;其安全保障体系尤其是军事体系与军备状态,既支撑了美国的安全战略,也给国家带来沉重的经济负担。此外,美国的国家安全体系与国家安全战略,都是美国特有的社会政治和文化环境的产物。美国社会普遍共享的主流政治文化与安全价值观,既构成了美国国家安全体制以及国家安全战略的思想基础和精神动力,也塑造了美国特有的战略文化与军事文化。

总之,维持世界霸权的主导思想导致全球利益与目标的不断膨胀,目标的膨胀势必导致体制的膨胀,而能力与资源却不是无限的。这种空前庞大的国家安全体系本身的维系和有效运行,既有赖于美国自身的社会经济状况,也难免受到国际环境变化的制约,因此经常会陷入捉襟见肘、进退失据的境地,表现在对外战略与对外行为上,就是战略扩张与战略收缩的来回摇摆,全球主义与孤立主义、多边主义与单边主义以及美国式现实主义与理想主义之间的持久张力。显然,尽管在国际体系中拥有显著的“权力优势”,但美国同样也面临发展利益与安全利益之间的矛盾。这充分说明,国家的安全观念与安全目标本身要具有合理性,要与安全制度体系和能力保持均衡,形成良性互动。

(注释略)

发布时间:2022年10月01日 来源时间:2022年09月30日
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