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避险与威慑——美国对华竞争的复合逻辑

作者:肖河   来源:当代美国评论  已有 839人浏览 放大  缩小

内容提要:拜登政府在施政中表现出对大国经济竞争的高度重视,多次表示不寻求与中国对抗,但是其对华安全政策却较特朗普政府时期更具对抗性,典型表现为持续在台湾问题上挑衅中国红线。拜登政府明确地将对华竞争视为其对外政策的重心,集中体现在调低对中国的预期,对华政策由争取“大交易”转为争取“不交易”。拜登政府认为美国具有相对的长期优势,并基于对中美战略定位和竞争态势的再认知,发展出由两项策略构成的复合对华政策。一是“渐营取逸”主导策略,即在加紧切断中国获取外部科技创新资源的渠道、维护美国长期优势的前提下,努力避免高成本、高风险和高不确定性的双边互动,尽可能以持久而稳妥的方式确保胜势;二是“止戈以誓”支撑策略,即确保中国始终处于对美有利的“稳态竞争”轨道,防止中国因“劣势认知”而采取高风险措施,在关键议题上对美发起军事挑战。“渐营取逸”和“止戈以誓”分别侧重经济和安全政策,两者共同构成美国对华竞争的战略逻辑。为此,美国以强化关键对外承诺和动员盟友的方式加强对华战略威慑。

关键词:中美关系;美国对华政策;大国竞争;拜登政府

2022年8月2日,美国众议院议长佩洛西不顾中国反复提出的严正警告,乘专机抵台访问,将台海地区的紧张局势推至新高。对于佩洛西的访台计划,拜登政府一度间接表达了不赞同,但在权衡地缘政治的利弊后,决定不予“劝阻”。美国国务卿布林肯(Antony Blinken)警告称,中国应当为可能的后续危机和局势升级负全责。中美两国在台湾问题上的博弈直观地展现出拜登政府对华政策的突出特征,即一面鼓吹“有利于美国中产阶级的外交政策”,在对华经济政策方面强调竞争而非对抗,另一面又积极强化对华同盟体系,推高安全紧张局势;一面主张中美竞争应该是“健康的”,不应滑向冲突;另一面又不断挑衅中国的红线。那么,拜登政府究竟是要与中国进行何种竞争?其对华政策的两面性是源于蓄意的战略欺骗,还是其对华政策规划没有得到落实,抑或有其他原因?对于上述问题,有些研究选择同时用不同层级的自变量,将美国对华政策的复杂性归因于民主党和共和党、建制派和民粹派、美国对外政策和国内政治的相互掣肘。本文认为,立足于美国对中美竞争态势认知这一自变量,就能够通盘阐释拜登政府的对华经济和安全政策,并能提供更广义的关于国家间互动的启示。

一、关于美国对华经济政策和安全政策关系的既有研究

中美关系和美国对华政策的既有研究较少关注安全和经济政策之间的关系,大部分文献在进行相关分析时,或者暗含了两者战略逻辑一致的假设,或者孤立地看待两者,强调它们源自不同的生成机制。只有少数研究抛开了上述简单假设和叠加式分析路径,尝试探索美国对华经济和安全政策之间的复杂关系。

(一)匹配论和分离论

在探讨经济和安全政策之间的关系时,最常见的观点是认为两者在战略逻辑上具有天然一致性,强硬的经济政策必然伴随强硬的安全政策,反之亦然。持这一认知框架的研究有的对美国对华政策相对乐观,有的则相对悲观。对于前者,有学者认为,当前美国对华政策不具备冷战性质,其在经济上不愿意与中国断绝全部合作,在安全上也不愿意为盟友承担责任、冒与中国发生冲突的风险。也有学者指出,美国对华“全面战略竞争”在经济上难以做到完全脱钩,在安全上也以避免战争为“底线思维”。对于后者,有学者认为,美国对中国“毫无战略耐心”,不会理睬中国寻求改善中美关系的呼吁,将把合作和“正常竞争”限定得极为有限。在分析当前美国的对华政策时,很多研究都会阐述拜登政府在经济和安全领域对中国的打压。例如,将强化亚太同盟体系作为推进其“中产阶级外交政策”的背景,或者将加紧对华出口管制同将一个中国政策空心化相提并论,这暗含了美国对华经济与安全政策同向匹配的战略逻辑。遵循这一战略逻辑的研究所明示或暗含的假设是,经济能力可以转化为军事能力,因而安全关系的变化必然引发与军事能力密切相关的经济领域政策的同向变化。

另一类观点则认为,一国对另一国的经济和安全政策未必同向,两者之间完全可能相互背离,存在互相掣肘的可能。不匹配可能源于“需求侧”。其中最常见的观点是,美国对华经济政策主要由其国内政治决定,其对华安全政策则主要由地缘政治决定,两种政策的逻辑异质且相互压制。具体而言,从竞争领域的空间角度看,大国间有时仅存在经济竞争,有时经济和安全竞争兼而有之,有时安全竞争占主导地位。尽管所有的竞争都会带来政策压力,但是不同性质的压力所引发的政策反应会有所不同。从时间角度看,大国间的竞争虽然可能最终形成全面竞争,但在特定阶段可能会聚焦于单一领域。有学者认为,中国当前尚不构成对美国的政治安全挑战,美国对华政策的主要目的是打断中国的经济积累,因此中国无需过度关注安全上的“修昔底德陷阱”。如果综合以上所论的空间和时间角度,则可以得出更复杂的分类图景。例如,崛起国的经济规模接近霸权国忍耐的临界点时,它们之间的安全关系可能会缓解或加深竞争认知,引发不同的后续经济和安全互动。不匹配也可能源于“供给侧”。制定安全和经济政策都会消耗物质资源、政治成本和决策精力。在资源总量有限的情况下,安全和经济政策在一定程度上存在此消彼长的关系。对此,最为常见的观点是,因为拜登政府的首要任务是推进经济议程、“重构全球化”,因而会在安全领域持相对克制、“少一些企图心”的立场。

(二)经济政策与安全政策的互动分析

相对而言,分离论比匹配论具有更大的解释力和改进空间,因为其潜在变量间的关系更多样,可能更适用于分析复杂且常充满矛盾的政策现实。然而,现有的主流分析路径多是对现象进行多重归因,即用多个自变量解释与因变量之间的背离,其实质是诉诸多种机制的叠加。遵循该路径进行分析的结果,也许能最大程度地贴合现实的复杂性,但是其理论价值会大打折扣,其结论也更接近历史学描述而非社会科学研究。相对而言,推进经济和安全政策关系研究的更佳方向是将它们视为并非必然同向但又存在内在联系。有研究在分析崛起国面对霸权国的“鹰鸽策略”时指出,霸权国的经济打压是否能逆转崛起国对自身未来物质实力的乐观预期至关重要。如果答案为是,崛起国就会转向强硬对抗。还有研究指出,当大国因资源匮乏而收缩时,如外部威胁形势紧迫,则会选择“以退让换取时间”,反之则会“彰显决心”。这两项研究均揭示了国家对经济与安全政策关系的综合考虑。

本文尝试构建一个同时涵盖经济和安全领域竞争的战略分析框架,以阐释拜登政府对华经济和安全政策的现状与成因。

二、拜登政府提升对华战略在美国外交中的地位

拜登政府进一步提升了对华竞争战略在美国外交中的地位。拜登政府执政后,中美关系虽不再受困于特朗普政府时期的高度不确定性,但竞争有增无减。拜登政府在制定对华政策时更多的是从对华竞争战略出发,“第三方因素”的影响趋于弱化,这意味着更适于用双边战略分析框架对其进行研究。

(一)对华地位:从“竞争者”到“唯一对等竞争者”

2017年12月,特朗普政府发布了《美国国家安全战略》报告,报告将中国称为“竞争者”(competitor)。这是美国对华定位的“决定性”转变,表明对美国而言,中国的“战略竞争者”属性已经胜过“潜在合作者”属性,预示美国对华战略将由相对平衡的“对冲”(hedging)策略转向更纯粹的竞争。不过,虽然这份报告高度聚焦中国,但只是将中国列为两个“修正主义国家”(revisionist powers)之一。这表明中国虽然是美国面临的突出挑战,但尚不足以成为美国制定外交政策的尺度。与之相对应的是,特朗普政府的对外政策始终是“碎片化”的,其对盟友和其他国家的贸易攻势和外交讹诈显著削弱了美国对华博弈的效果。

特朗普执政后,美国政府内外一直有提升对华定位的呼声。一方面,有人强调中国挑战的严峻性。2019年3月,包括班农(Steve Bannon)在内的一批政界人士,高调重启了曾活跃于冷战时期的“当前危险委员会”(The Committee on the Present Danger),鼓吹中国和当年的苏联一样对美构成“生存性威胁”(existential threat)。另一方面,有人主张对中国和俄罗斯在美国对外政策中的定位应当有本质的区别。兰德公司在2018年发布的一份报告中指出,俄罗斯充其量是“武装的流氓国家”,中国则是美国的“对等竞争者”(peer competitor),中国有能力塑造和主导国际秩序。

拜登政府回应了上述两方面的呼声,在其2021年3月发布的《过渡时期国家安全战略指南》(Interim National Security Strategy Guidance)中,称中国为“唯一可能综合利用经济、外交、军事和科技力量持续挑战稳定、开放之国际秩序的竞争者”;俄罗斯则被降格为“扰动性角色”。在该指南中,美国对中国“威胁”的定位可谓自成一家,没有其他国家被相提并论。2021年4月,美国国家情报总监办公室发布《2021年度威胁评估报告》(Annual Threat Assessment of the US Intelligence Community),该报告仅将中国一国列为“近乎旗鼓相当的竞争对手”,认为中国正在经济、军事和技术等多领域挑战美国。在2022年2月发布的《美国印太战略》(Indo-Pacific Strategy of the United States)中,美国指责中国“追求在印太地区的‘势力范围’并试图成为世界上最有影响力的大国”。这些报告都反映出在拜登政府的对外政策中中国受到了更多关注。

尽管俄罗斯对乌克兰发起特别军事行动,但拜登政府始终拒绝在乌克兰问题上“全力以赴”,并极力主张中国不能“置身事外”。究其原因,美国政策界认为,“普京固然撬动了国际秩序,但是转变的结果将由中国的态度所决定”。拜登政府不仅没有因与克兰危机而放松对华施压,甚至还在设法将中国拉入对俄制裁阵营中。2022年3月18日,中美两国领导人举行视频通话之后,美国政府释放带有威胁意味的信号,宣称拜登详尽阐明了“中国向俄罗斯提供物质支持的影响和后果”。美国财政部长耶伦(Janet Yellen)、中央情报局局长伯恩斯(William Burns)和常务副国务卿舍曼(Wendy Sherman)等人也不断强调对涉俄制裁受阻的担忧,并与欧洲盟友磋商对华连带制裁的方案。

从拜登政府在乌克兰危机中的表现来看,其对中国“唯一对等竞争者”的定位经受住了重大“第三方因素”的压力测试。正如斯蒂芬·沃尔特(Stephen Walt)在《外交政策》(Foreign Policy)上所言,中国是美国唯一的“对等竞争者”,因此无论乌克兰多么重要,美国也不能重蹈与“9·11”事件后专注反恐而忽略了与大国竞争相类似的“战略分心”覆辙。

(二)对华方针:从“大交易”到“胜而后战”

美国对中国重要性认识的提高带来了对华博弈战略的变化。在特朗普政府时期,美国不断对华施压,两国关系日趋紧张。但如果深究其对华政策的本质,在很大程度上仍为强制(coerce)而非遏制。两者的区别在于,前者试图影响目标国的行为模式,后者则侧重于削弱实力。当然,在强制过程中难免会对目标施加伤害或者威胁,但是以伤害为目的和以伤害为手段是有差异的。另外,伤害对方的手段往往也会给实施方自身带来损失,因而如果遏制从一开始就是以施加伤害为目的,实施方则更易受到对其自身的连带损害;如果是施加以伤害为手段的强制,则更可能带有使对方被迫屈服而自身不会受到连带损害的预期。相对而言,遏制政策的实施方在心理预期上会比强制政策的实施方更加坚决和持久。

就特朗普政府的政策而言,强制是为了“大交易”(big deal)。这种交易有两层含义。一是加征关税等就贸易问题施压并非其目的,其目的是要借此打破目标的“内外保护机制”,实现所谓“更高水平”的自由贸易。特朗普及其贸易代表莱特希泽(Robert Lighthizer)等人期待的是与中国在知识产权、汇率和金融服务方面达成更有利于美国的协议,增加美国对华出口,即扩展中美经济关系。二是美国在台湾问题、香港问题、新疆问题上的操弄更多是策略性的。例如,在新疆问题上,特朗普曾表态赞同中国的治疆政策,之后却明显表现出将新疆问题与中美贸易谈判挂钩的态度。与此相应,当特朗普政府鼓动其盟友对华强硬时,后者难免会担心成为中美博弈的牺牲品。总之,特朗普政府的“大交易”政策是基于对中国的“低估”,即假设中国可能会因外部压力对美国做出重大让步。这一过于乐观的立场削弱了美国做对华打“持久战”的准备,其对华政策潜在的灵活性也降低了盟友的跟进意愿。

拜登政府执政后,伴随其对华定位的“升格”,“交易”的色彩迅速褪去。一方面,拜登政府明确提出了美国贸易政策的新原则,即在“显著增强美国中产阶级的经济地位”之前,不会缔结任何新的贸易协议。另一方面,拜登政府提出了对华政策中的“实力地位”(position of strength)原则,认为美国只有切实显著提高博弈能力,才能确保自身的诉求不会被中国“无视”,确保对华接触“有效”。“实力地位”原则的核心指标之一就是要与盟伴“更好”地联合,使这一阵营的国内生产总值(GDP)占世界GDP总量的40% ~60%。为了实现这一目标,拜登政府强调,在与盟伴达成一致前,美国不会与中国在重要议题上达成协议。与特朗普政府对华“战而求胜”的政策不同,拜登政府力避在“力量不足”时直接与中国博弈,而是力求“胜而后战”。

拜登政府的对华定位和对华方针是一致的,即不再以“碎片化”的政策来应对“唯一关键对手”,改变了在敏感议题上的“交易型”做法,减少其对华政策的不确定性,但这更多是一种敌意水平更高的确定性。与特朗普不同,拜登一直避谈与中国领导人的私交。美国高级官员在与中国官员会晤前,常刻意采取对冲性做法,发出不利于合作的言论,这也导致两国在互动伊始就不顺利,如2021年3月在安克雷奇举行中美高层战略对话遭遇严重困难。

即便如此,美国仍有批评拜登政府对华政策“忽软忽硬”、指责中美在应对气候变化领域的合作削弱了美国对华政策可信度的声音。对此,拜登政府强调,相关合作不会产生外溢效应。美国总统安全事务助理沙利文(Jake Sullivan)在苏黎世举行的中美双边会谈中声称,“我们不是和中国在气候变化问题上做交易,气候变化合作也不应被视为中国对美国的‘恩惠’。”2021年9月,中美两国更是出现了“绿洲之争”。中国强调,如果不能改善中美关系的总体“沙漠化”,气候变化合作的“绿洲”难以持久;美国则认为,气候变化合作自有内在“水源”,反对将气候变化合作和其他议题联系起来。美国这一顽固立场是拜登政府调整对华定位和方针的结果,反映了其对华战略心态的根本性转变。

三、拜登政府对中美竞争态势的再评估

拜登政府的对华定位和方针尚不能决定美国对华政策的具体形态,这是因为它们只聚焦于遏制中国的大方向,而不能直接设定实施遏制的节奏。节奏的含义包括应该如何在短期、中期和长期获取资源,以及这些资源将被分配至何领域。能直接发挥决定性作用的是拜登政府对中美双方竞争态势的评估。这种评估的横向维度是,中美竞争是安全领域的挑战还是经济领域的挑战?是全球性挑战还是地区性挑战?其纵向维度是,中国是长期挑战还是短期挑战?中美竞争态势是日趋严峻还是趋于缓和?

(一)重估中美力量消长

奥巴马政府时期,面对中国国力的持续增强,美国“被中国赶超”的危机感开始显现。2010年,奥巴马在国情咨文中宣称,“美国决不当世界第二”。其后,奥巴马政府反复强调要防止中国占上风,称亚太地区的贸易规则“必须由美国书写”。特朗普政府执政后虽然经常鼓吹美国经济正处在“史上最强时期”,但是其对中美力量对比趋势的看法并不乐观,特朗普多次表示中国在贸易中“战胜”了美国,抨击历届美国总统“无能”。时任美国国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)更是于任期末在尼克松图书馆发表演讲,声称中国已经成为力量日益增强、美国很难把控的“弗兰肯斯坦”。上述表述虽然没有直接指出中美力量消长对中国有利,但却暗示中国所得即美国所失。

美国政策界有不少人士认为,中国的国力正在加速逼近美国,中国经济赶超美国在所难免。2011年时就有研究指出,如果中国经济增长速度保持不变,其GDP总量将在10~20年内超过美国。2020年前后,有不少观点认为,中国超越美国的速度“比预期更快”,具体表现为中国正在更全面、更迅速、更坚定地推进民族复兴进程。2021年初,随着新冠肺炎疫情的蔓延,美国商务部经济分析局发布的报告指出,美国2020年GDP增速萎缩2.3%。与此同时,中国GDP同比增长2.3%。因此,有研究认为,中国的GDP超越美国的时间会提前至2026—2028年。在拜登执政前,美国政策界已在一定程度上形成了对华认知的思维定式,主要包括中国是愈发严峻的长期“威胁”;中国对美国构成全领域的“威胁”,在经济领域尤为突出;中美力量消长对中国有利,但中国主动发起军事挑战的可能性较低。

对于上述判断,拜登团队成员有不同看法。一方面,拜登本人不认为中美之间力量差距会持续缩小。2019年5月,他在艾奥瓦州进行竞选活动时表示,中美之间根本不存在竞争关系,中国面临的问题比美国更多,其经济力量被“严重高估”,中国不可能取代美国成为超级大国。另一方面,拜登团队成员更严肃地看待中国发起军事挑战的可能。美国国家安全委员会印太事务协调员坎贝尔(Kurt Campbell)和沙利文于2019年9月在《外交事务》(Foreign Affairs)撰文指出,中美虽然不会像冷战时期美苏那样在全球安全领域展开竞争,但是两国在亚太地区走向军事冲突的危险依然真实存在。特别是在台湾问题上,两岸三方绝不可能就未来安排达成一致。总之,拜登团队对中美竞争态势长期趋势的评估更为乐观,但是其更严肃地看待中美之间爆发战争的可能性。

拜登团队对中美力量消长的看法并非孤论。过去数年间,美国政策界一直存在“中美之间的力量差距并未趋于缩小”的观点。例如,哈佛大学教授迈克尔·贝克利(Michael Beckley)就强调,如果同时考虑技术水平(以人均GDP水平为指标)和经济总量(以GDP为指标),美国并未相对衰落,中国甚至难以“构成挑战”。还有人认为,现今尖端军事技术的复杂性不断提高,这在很大程度上削弱了中国的“后发优势”(advantage of backwardness),中国无法像两次世界大战前的德国和日本那样,轻松实现军事技术“赶超”。

拜登执政后,延续了其在竞选期间的对华认知。拜登政府发布的《过渡时期国家安全战略指南》多次提及美国的“持久优势”(enduring advantage),强调只要妥善维护既有制度,“投资美国人民、经济和民主”,就足以应对中国。美国国家情报委员会于2021年4月发布《全球趋势2040》报告,更加清晰地阐明了拜登政府关于中美力量消长的战略逻辑。该报告指出,中国存在不可逆转的人口结构和制度环境这两大“抑制创新”的结构性弱点,如果不能从西方获取外部创新资源,那么就无法维持现有的技术进步和经济增速。正如著名的中国问题专家黎安友(Andrew J. Nathan)所言,拜登政府的对华政策更严肃、更有深度,但危机感却更少。

(二)趋于强化的“优势在我”认知

2021年以来,拜登政府认为中美力量消长对美有利的认知还在强化。总体而言,强化“优势在我”认知的途径有两个:一是中美两国相对实力发生变化,美国显著增强或者中国明显“衰弱”;二是两国相对实力没有变化,但发生了有利于美国或者不利于中国的环境变化。第二种认知逻辑反映的是“外部制衡”(external check)导致相对力量衰退的情况,第一次世界大战前的德国就是典型例证。按照1990年基准国际元计算,德国1913年的GDP为2373.32亿元,较1900年时的1623.35亿元增长约46.2%,增长率远高于同期从1848.61亿元增长到2246.18亿的英国(增幅约为21.5%)。然而,由于英国成功协调了与法国和俄国的关系,达成了三国协约,德国失去了对竞争前景的乐观预期,产生了强烈的“被包围感”。1909年以后,德国的相对军力优势也因法、俄军事改革而岌岌可危。外因引发的实力消长同样会影响相关各国对态势的认知。

上述两者认知均强化了拜登政府的美国对华具有优势的认知。一方面,美国政策界看到了中国经济增速放缓的迹象。2021年9月,约翰·霍普金斯大学教授哈尔·布兰兹(Hal Brands)和贝克利在《外交政策》上发文,抛出“中国是衰退大国”的论调。他们列举了2008—2019年的各项经济指标,认为中国经济将因人口老龄化、债务累积、年均1.3%的全要素生产率下降和不断增多的经济管控措施而陷入长期低速增长甚至零增长。2022年初,由于中国2020年第四季度的经济增长数据(同比4%)低于第三季度(同比4.9%),较第一季度和第二两季度有明显下降,且新冠肺炎疫情的影响还在持续,美国进一步调低了对中国经济增长的预期。2022年4月,哈尔·布兰兹再次撰文唱衰中国。他认为,新冠肺炎疫情非但没有导致世界力量的“东升西降”,反而成为中国经济增长大幅减缓的“转折点”,中国将很快陷入对美相对“衰退”。在中国公布2022年第二季度经济同比增长降至0.4%后,不少人宣称美国2022年的经济增速将有望自1976年以来首次超过中国,甚至扬言“大国竞争的新时代可能还没开始就走向了结束”。

另一方面,拜登政府通过联盟外交强化了其联盟体系的凝聚力和对华制衡。2021年以来,拜登政府强化了美日印澳“四方安全对话”机制(QUAD),构建了美英澳“三边安全伙伴关系”(AUKUS)。其日本、澳大利亚、韩国等亚太关键盟友或积极扩充军备,或与美国签订新的海外军费分摊协议,抑或两者兼而有之。此外,北约的“亚太化”进程也正以日本、韩国、澳大利亚、新西兰四国领导人出席在马德里举行的北约峰会为标志大步向前推进。基于此,布兰兹和贝克利提出,中国已经触发了其他国家联合制衡的连锁反应,正面临1989年以来最为险恶的外部环境,堪与历史上“德国和日本所遭遇的战略包围”相提并论。俄乌冲突爆发后,美国政策界的主流声音更是认为,这场危机使美国及其盟友以“几十年未有的程度”团结一致。德国等欧洲国家不仅下定决心重新武装,而且将更有信心独立应对俄罗斯的挑战。同盟体系的强化,将在总体上增强美国的军事实力以及增加可用于亚太地区的军事投入。

四、拜登政府的对华竞争政策

基于拜登政府对中美力量消长的评估,结合大国竞争的理论研究,本文将在美态势认知和对华政策之间建立联系,尽可能容纳美国对华政策中的经济和安全两个侧面,揭示两者在相同战略逻辑下的相互关系。

(一)从态势认知到竞争策略

对外政策的核心是其蕴含的战略互动策略。策略规划要兼顾政策偏好和约束机制,其要点一是基于现有条件平衡好资源配置,以确立制胜之策;二是预判对手的反应,以维护制胜之策。

一般而言,使资源配置尽可能地向长期经济投资倾斜是大国竞争中的优先原则。原因之一在于经济力量可以灵活转换到其他领域。例如,可以通过提供对外援助提升国际政治影响力,也可以通过加大国防投入转化为军事能力的提升;而如果要把其他领域的实力转换为经济力量,则困难得多。原因之二在于“折现率”(discount rate)的变化。随着时间的推移,越早具备更强的经济力量,累积优势则越大。然而,基于多种因素的考虑,国家时常会将长期经济资源转化为短期可支配的力量,由“资源培育”(resource mobilize)变为“资源汲取”(resource extract)。这种“汲取”一般意味着总资源的损耗,如果不能平衡好资源的培育和汲取,就可能导致资源错配和竞争失败。资源错配的原因可能是在次要领域消耗过多,也可能是在主要领域反应过度。

此外,必须将对手对竞争态势的认知纳入政策考虑范畴。这种考虑有两层含义。一是对手对态势认知的“静态”初始状态。例如,当对手认为自身的实力处于相对衰退态势但这种态势可以在短期内扭转时,其更可能采取“收缩”(retrenchment)战略,以降低短期的资源消耗;但一旦对手认为实力衰退难以避免且自身现有力量更强时,则更有可能采取“先发制人”的举措。二是对手对态势认知的“动态”反应。一国尤其需要考虑自身策略发挥作用时可能引发的反应。正如詹姆斯·费伦(James Fearson)所指出的,如果一国的政策一直是在增加本国战胜他国的机会,那么他国不会坐以待毙,反而可能会随时主动出击以扭转被动局面。其逻辑在于,一国的策略一旦奏效,就会改变两者的力量消长,引发对手改变策略,且很可能是采取更加冒险的策略。

当然,竞争双方对竞争态势的认知未必相同。在一对竞争关系中,有可能双方都认为自身在相对崛起或相对衰落。其背后的原因有多方面,主要是因为相对力量难以精确测算。正如新古典现实主义理论所总结的那样,“领导人难以评估相对力量的变换和系统性反馈是既有文献中的一曲持久旋律”。但是,无论态势认知是否和客观现实相匹配,都不会削弱其对决策的影响力。正如冷战史学家约翰·加迪斯(John Gaddis)所言,正是因为美苏都认为“时间是自己的朋友”、推迟战略摊牌于己有利,才使冷战最终没有发展为美苏两个超级大国之间的直接战争。

(二)拜登政府对华竞争的主导策略:“渐营取逸”

在拜登政府看来,中国的经济体制和推行的经济政策并不具有内在优越性,中美实力差距缩小的速度将逐渐趋缓直至差距重新趋于扩大。如果美国能够团结盟伴更有效地切断中国利用外部资源的渠道,那么还会加快这种趋势的演变速度。这就意味着美国没有必要再采取高成本和高风险的对华策略,而应当采取“渐营取逸”的对华策略,即在具备长期优势时,应尽可能地采取低成本和低风险的应对措施,降低两国战略竞争的不确定性,以稳定维持并不断扩大自身优势。

美国贸易代表戴琪(Katherine Tai)在2021年10月发表了一系列关于美国对华贸易政策的讲话,突出反映出“渐营取逸”的战略思路。在代表拜登政府发表的对华经济政策讲话中,戴琪强调了美国以往历届政府对华贸易政策的“无效性”,认为无论是依靠世界贸易组织的多边机制,还是通过中美战略与经济对话的双边磋商,抑或是特朗普政府在贸易领域对中国发起的单边施压,都没能改变中国的贸易政策立场。因此,拜登政府放弃对华直接博弈,即所谓“不期待改变中国”。在这方面,拜登政府可谓言行一致。与特朗普任内备受瞩目的中美经贸谈判不同,当前美国在其国际经济政策中与中国直接打交道的举措寥寥无几,美国已明显表现出避免“纠缠”的态度。拜登政府认为中国经济的“拐点”已经到来,既很难争取到中国的“让步”,也不必再对中国施加结果不确定的短期压力。

在相对丰富的对盟伴的经济政策方面,拜登政府也表现出以求稳为主的姿态。2021年3月,布林肯在布鲁塞尔北约总部发表演说,宣称美国对盟伴的经济政策以强化经济发展的韧性(economic resilience)为主,目标是“确保与盟伴的经济一体化程度高于与主要竞争对手之间的经济联系”。然而在实践中,相比于推动与盟伴的经济一体化,美国更多是想要削弱其盟伴与中国的经济联系,是“破大于立”,甚至是“以破代立”。拜登政府执政后,积极推动成立美欧贸易和技术理事会(Trade and Technology Council,TTC),但该机制的主要议题不是强化美欧的经济联系,而是讨论“与中国脱钩在何种程度上是可能与可欲的”。美欧贸易和技术理事会在2021年底正式启动后,其下设的各工作组均以加大针对中国的出口、投资和供应链审查为议程。对于2022年5月构建的“印太经济框架”(Indo-Pacific Economic Framework,IPEF)的定位,美国和其他创始成员国之间存在较大分歧。其他国家大多将该框架视为推动美国重新参与亚太经济一体化的“次优方案”,认为美国应重返《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,CPTPP);拜登政府却强调该框架并不致力于经济一体化,仅为了“更好地与中国竞争”。对此,美国对外关系委员会会长理查德·哈斯(Richard Haass)指出,拜登政府仍“孤立”在亚太经济秩序之外,毫无通过扩大经贸联系来反制中国的打算。

拜登政府延续了特朗普政府的对华政策框架,继续在贸易、投资等领域打压中国,并将美国的对外政策与遏制中国的核心目标协调联动,其对华展开的战略竞争更名副其实。但与此同时,拜登政府实施的竞争手段更为“稳妥”,并不寻求在中美博弈和与其盟伴互动上的突破,表现出对低成本和低风险稳定收益的偏好。因此,美国政策界有观点认为,拜登政府的对华政策属于“蒙混过关型”(muddle through),即凭借力量对比有利于美国,甘愿被动地“见招拆招”,不愿主动设计和发起重大攻势,以确保其政治资本投入的最小化。总体来看,拜登政府在坚决将中国视为“唯一最重要的战略对手”的同时,采取了以降低风险的“积小胜”为原则的“渐营取逸”之策。拜登政府做出这一选择可能是多因素所致,但是其对美国竞争态势的优势认知无疑最能表明这种选择的“合理性”。

拜登政府的“渐营取逸”策略虽然重在稳妥地确保其长期经济优势,但这一策略绝非仅适用于经济领域。拜登政府认为没必要对中国推行可能导致中美军事冲突的高风险、高成本的安全政策,而是应该尽可能地维持中美“稳态竞争”(steady state competition),即在保持其竞争优势的同时坚持与中国对话沟通,降低中国采取更具不确定性高风险策略的概率。因此,拜登政府虽然总是摆出绝不对华妥协的姿态,但是又寻求中美保持各层级沟通的顺畅,且多次表示不希望中美竞争“脱轨”。2021年7月,在舍曼到访天津时,美国国务院官员表示此行意在传递美国“不希望长期激烈的竞争错误地走向冲突”的信号,“希望确保中美关系中存在‘护栏’和为对抗设置‘界限’,并得到负责任的管理”。9月,拜登在与中国领导人通话时,再次提出中美要在激烈竞争中建立“护栏”和“界限”。11月,在美国的倡议下,中美两国领导人举行了视频通话。沙利文在会后强调,美国将致力于维持“有效和健康”的对华竞争,避免错误地走向冲突。从这些表态来看,拜登政府并不偏好主动挑起中美冲突,不寻求以高成本但“高效率”的方式加快开启对华“孤立”模式。

(三)拜登政府对华竞争的支撑策略:“止戈以誓”

“渐营取逸”策略的稳态竞争固然可欲,但美国不可能完全寄希望于以保持沟通来防止中美关系“脱轨”。一方面,美国认为中国将越来越强烈地认识到力量的相对“衰退”,有抓住中美力量差距仍在缩小的“机会窗口”的较强动机,对美国发起挑战。另一方面,台湾问题这一可能引发冲突的导火索具有“议题的不可分割性”(issue indivisibility),中美双方难以相互妥协。对中国来说,维护主权和领土完整是不可退让的红线,包括美国对乌克兰危机的干涉在内的任何国际事件都无法加以改变。对于美国来说,其“首要地位”战略(primacy strategy)要求在所有关键地区都能维持霸权,认为在任一关键地区的退让都会引发连锁反应,导致“霸权秩序”崩溃。简言之,如果要想确保“渐营取逸”策略不被冲突阻断,就需要有更可靠的威慑力来支撑。

比起大幅增加军事投入的安全战略,拜登政府明显更倾向于“止戈以誓”,即以强化防御性的安全承诺为战略威慑。其优势在于,一是在承诺兑现之前成本较低,二是风险相对可控。自执政以来,拜登政府在言辞中不断展现出强硬但又较少侵略性的姿态,以安抚其盟友并“喝阻”中国。2021年3月3日,布林肯在阐释中美关系时表示,中美之间将“该竞争时竞争,能合作时合作,必须对抗时对抗”。其中,“在必须对抗时对抗”的论调既阐明了美国在关键问题上的立场,也传递了无意与中国发生冲突的信号。在行动中,拜登政府在执政后“近乎马不停蹄地强化和升级对中国的戒备、威胁、围堵和反推”,使得亚太地区的安全局势明显趋于紧张。

在强化安全承诺的对象选择上,拜登政府选择了有“试金石”之称的对台湾地区的承诺,并且积极将其承诺转化为“多边承诺”。先是打破1979年中美建交以来的惯例,邀请台湾当局代表参加总统就职典礼;随后又接连派出军舰穿越台湾海峡,强调美国对台安全承诺“坚如磐石”。2021年3月16日,拜登政府利用美日外交和防务“2 + 2”会谈之机,开始在双边和多边机制中嵌入台湾议题,公开宣称美日两国“重视台湾地区的和平与稳定”。此后,美国相继在3月的美日印澳“四方安全对话”领导人线上峰会、4月的美日峰会、5月的美韩峰会,以及6月的美欧峰会、北约峰会和七国集团峰会的联合声明中加入涉台表述。10月,拜登在参加美国有线电视新闻网(CNN)节目时表示,如果台湾受到“攻击”,美国将“保卫台湾”。虽然此后美国辩称没有改变对台政策,但是拜登的这一表态仍表明美国朝着放弃对台“战略模糊”的方向迈出了一步。在俄乌冲突爆发后,美国特意派出前高级官员代表团访台,表明其“不会放弃台湾”的立场。2022年5月,拜登在美日领导人会晤后再次表示,与乌克兰不同,美国将在必要时“以武力保卫台湾”。

在美国的带动下,其亚太盟友也不同程度地加强了对台安全承诺。日本在《2021年防卫白皮书》中大张旗鼓地写入涉台内容,宣称“台湾地区的和平对于日本的安全和国际社会的稳定至关重要”。此后,美日不断有联合涉台举动。2021年12月,有日本媒体报道称,美日两国正在制定涉台联合作战计划,日本已承诺为美国对台干预提供支持。2022年5月,日本首相岸田文雄在访问英国时表示,如果西方各国不能同心协力,那么“乌克兰危机可能在东亚重演”,其讲话暗指台湾问题。除日本外,澳大利亚时任国防部长彼得·达顿(Peter Dutton)在接受采访时也表示,如果美国在台湾地区采取军事行动,澳大利亚必将支持美国。美国的欧洲盟友虽然没有加强对台安全承诺,但也给予了支持。2021年10月,欧洲议会发布所谓“欧盟-台湾政治关系与合作”报告,将台湾地区称为“关键欧盟伙伴和民主盟友”,主张欧盟应与台湾地区强化经济政治关系。

拜登政府在《美国印太战略》中提出,美国对华安全政策的目标是要“塑造围绕中国的战略环境,建立对美国及其盟伴最为有利的‘影响力平衡’”,“喝阻”中国对美发起军事挑战,保证所寻求的“稳态竞争”不被阻断,以“止戈以誓”之表固“渐营取逸”之里。

(原文刊发于《当代美国评论》2022年第3期,本文结论与注释略。)

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发布时间:2022年10月25日 来源时间:2022年10月25日
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