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王逸舟:实现全球战略,中国现在的外交投入够吗?

作者:王逸舟   来源:澎湃新闻外交学人  已有 2635人浏览 字体放大  字体缩小

  有关中国外交投入,国内外各方面看法差别很大。其中一种观点被越来越多的人认可,即中国外交投放当前还不够,需要根据新的形势与要求适当增加。我个人也倾向这一种意见。从研究兴趣出发,本人及学生团队做了一些工作,发现现在这方面的探讨很少,数据不全而且很难查找,很多议论似是而非、缺乏可靠依据。下面所说各点,仅仅是个人根据有限的数据得出的初步印象,各点之间并无重要性的排序和必然联系,列举出来主要是为进一步讨论和争鸣。

  1.基本概念

  分析整体的外交投入,先要看看外交开支的类型。外交支出一般“包括驻外机构经费,党政机关、民主党派和人民团体出国访问等经费,外宾招待费和国际组织会费等”,在公开中国外交支出的过程中经历了两次较大的变革。

  从建国初期至2001年,中国的外交支出每年和行政支出、公安支出、司法检察支出等一道,构成财政支出中的“行政管理费”。中国每年公布“行政管理费”总额,至于外交支出具体数额,则不再进一步公开。

  从2002年开始,随着中国加入世界贸易组织,公共部门也开始了“国际化”的进程。在财政收支统计上,为了同国际通行办法接轨,中国政府也进行了一些调整,将已占到全国财政支出十分之一的“行政管理费”科目,拆分为“行政管理费”、“公检法司支出”、“武装警察支出”、“外交外事支出”和“对外援助支出”。由此以后,中国的外交支出才有数据可查。

  第二次重大的变革发生在2006年,国务院同意了财政部制定的《政府收支分类改革方案》,对政府收支分类范围、分类体系和具体科目设置办法都进行了大范围的调整,试图更完整、准确地反映政府收支活动。对外交支出又再一次进行了改革,在“外交”类分设了八款科目,分别是“外交管理事务、驻外机构、对外援助、国际组织、对外合作与交流、对外宣传、边界勘界联检、其他外交支出”。

  判断对外交往支出的多寡,不是一件容易的事情。这里面既有广义与狭义支出的不同,更有复杂的部门与渠道差异。

  单从官方公布的数据判断,按照全国人大批准的中央政府年度预算,中国外交经费最近这些年基本上维持在每年六七十亿美元的范围。这里面,近百分之六十属于商务部掌管的对外援助款项,并非外交部直辖使用的经费。

  同理,文化部主管的对外文化交流,教育部主管的孔子学院,国新办主管的对外宣传,中国国家开发银行对外提供的优惠贷款,农业部用于非洲农业示范点的支出,团中央在中央财政资助下发起实施的青年志愿者海外服务项目,都起到了对外公共外交和对外援助的功能,相关支出按国际口径有不少可纳入外交支出。但在我看来,它们与核心部门外交部掌握的经费及其性质依然有很大不同。

  特别是,分析中国这样一个内部省份众多、地方特色鲜明、开放水平不一的大国时,各级地方政府用于对外交往与合作的费用,是目前研究者难以估计的一个统计盲区。

  还可从外交支出二级款项的分析,增进对问题的理解。中国外交支出的大部分是由外交和商务两个部门花出去的,它们占到了全年外交支出的70%。

  不过,如果单从经费开支来理解的话,商务部的角色非比寻常,2013年商务部的外交(类)支出为164.18亿元,占到了全年外交支出的46%,是外交部的近两倍。

  除了外交部、商务部以外,产生外交支出的还包括教育部、文化部、科技部等在有设立驻外机构或在驻外机构有参赞等派驻人员的部门,通常列入“驻外机构”款。

  由于国务院各部门一般都会代表中国政府或以部门的名义参加相应的专业性国际组织或开展国际合作,所以诸如公安部、财政部、司法部、国家旅游局、海关总署等国务院大部分部门,都在“国际组织”或“对外合作与交流”这两方面有相应列支。

  至于“对外宣传”款,目前资料显示包括国家新闻出版广电总局、新华社等部门公开预决算中都没有涉及此项开支,国务院新闻办公室暂未公布其部门预决算状况,鉴于其与中共中央对外宣传办公室一个机构两块牌子,支出可能列入“对外宣传”。

  真正属于外交部直接掌管的,是中央财政拨款。2014年外交部获得的财政拨款预算总额783659.16万元,较2013年增加145912.73万元,其中主要是国际组织费用与维和摊款的增长。

  综合考虑,从研究方便出发,我想去繁就简,把目前一年六七十亿美元外交开支,作为讨论中国外交投入的一个基础性数据。

  2.援外支出

  再来说说援外支出问题。众所周知,从上世纪50年代起,对外援助一直占据着中国外交支出的很大一个比重。这方面,有值得自豪的数据,也有改进的不小余地。

  与外交支出迟至本世纪初才公布不同,中国的对外援助的透明度高出许多,从上世纪90年代初就对外公布。

  中国的对外援助数额的绝对值增长迅速,从1950年至1952年三年合计2.29亿元,到2013年的170.52亿元,增长了70多倍。

  随着中国开始改革开放,党中央做出了把工作重心转移到经济建设上来,外交政策也随之做出调整,开始回归服务于经济建设的大局;相应地,对外援助呈现急剧下降态势,从1978年的17.21亿元骤降近一半,到了1979年不到10亿元。此后,中国对外援助数量保持着较为稳定的增长,2007年突破100亿元,目前已接近年度200亿元的水平。

  不过,如果把中国的对外援助的增长放在大环境下探讨,其实还有较大的增长空间。因为最近30多年是中国综合国力迅猛发展的时期,综合国力远非过去能比。

  现在中国已成为仅次于美国的世界第二大经济体,国内生产总值已经超过10万亿美元,占到了全球经济总量的15%左右。

  从1979到2013年,中国国内生产总值一直保持了高速增长,年均增长15.76%,同期的全国财政支出也保持与经济的快速发展相适应的增长速度,达到了14.81%。

  相较之下中国对外援助的支出增长则不那么显著,从1979至2013年只有年均8.76%的增长率,只是同期财政支出增长的一半,更遑论与国内生产总值的增长速度和体量相提并论。

  无论与中国的大国实力与地位对照,还是与国际上对中国日益增长的期待相比,中国实际的对外援助不是多了,而是远远不够。

  根据财政部公布的数据,2010年,中国对外援助财政支出额为136.11亿元人民币(约合20.11亿美元),占当年全国财政支出的0.15%,占当年国民总收入的0.034%。

  中国对外援助在国际发展援助中大致处于一个什么位置呢?2010年,经合组织发展援助委员会(DAC)的23个发达国家成员累计提供援助1287.28亿美元,占其国民总收入的0.32%,这一比重是中国的近10倍。

  当然,作为发展中国家,中国不可能也不需要承担跟发达国家一样的义务。但即使是与同为发展中大国的其他金砖国家相比,中国的援助也没有什么优势。

  事实上,与任何大国(无论是发达国家群体还是新兴大国群体)相比,在我们国家综合实力快速增长的大背景下判断,中国都有提升余地。这也是未来新增外交经费的一个使用方向。

  这里特别要指出一点:有人觉得,现在宣示和推行“一带一路”、“丝路基金”、“亚投行”等政策,已占用了中国的太多资源;在这种情况下,不能再说中国外援太少。

  我觉得,对此要两点论:一方面,确实中国政府动用了不少财政储备,但这里面大部分是通过银行系统运作、按照国际金融和投资标准实施的,尤其是信用贷款之类必须偿还、有本息计算和回报的,何况它们基本上是瞄准中国产能和装备走出去的宏观经济目标,简言之对于中国发展是非常有利的事情。

  另一方面,这方面的投入不光要算经济账,更要有外交和战略方面的计算。美国在第二次世界大战结束后实施的“马歇尔计划”给人一个启示:中国新的全球重要地位的取得,必须建立在更大规模的战略外援和国际公共产品的基础上――首先是周边,尔后是世界其它区域;没有这种战略投入,不会有中国人期待的全球话语权和影响力。

  3.低的投入

  中国现在的主要问题是,即便算上外援的总体外交预算依然偏低,占国民生产总值中的比重太小,制约了外交人的天地。

  中国外交所占有国家可用资源的情况不如人意。在外交人员的相对数量,外交经费所占国民生产总值的权重,外交预算在整个国家财政支出中的比重等,在世界上有较有影响的国家行列,多处于垫底的位置。无论如何,这是需要注意的一个严重问题。

  例如,美国人口比中国少十个亿,但外交官数量却几乎是中国的三倍,外交经费更是我们的十倍;日本国民数量不到中国十分之一,而外交官数量基本与中国持平,外交经费差不多是中国的三倍,这一切都发生在日本经济停滞二十年、中国同期快速成长、两国经济实力此消彼长的大背景下。中国与八国集团相比,除个别数字略强于俄罗斯,其余都大幅落后。

  不难发现,中国最大的差距之一,是在外交官数量方面。

  世界各国现代发展进程显示,一个国家工程师、会计师、医生、教授、外交官等职业的数量及他们占人口之比,包括他们受到的政治尊重和资源配置方面所占次序,是这个国家及社会发达或落后程度的清晰指标;外交人员占比越高的国家越是国际化和越是发达。

  中国外交经费的短缺,突出表现在它占政府预算比例的低水平,同其他部门经费近年的快速增长与权重上升形成鲜明对照。

  这里面的原因很多,值得分析研究:除开上面的现代化发展水平的不足总体背景外,其中之一是公众担忧超出国力许可的对外承诺;另一点是媒体宣传报道的片面性,很多时候只讲当一个世界大国的好处,却不讲或很少说充当全球性角色必须付出的代价和义务。

  欧洲主要国家的外交预算占GDP的比都在0.1%以上,占政府财政预算在0.2%以上。需要指出的是,本报告的外交预算指的是该国负责外交事务的中央部门的年度预算,如英国的外交和联邦事务部、法国外交部等。

  因此,外交预算的多少除了取决于一国对外交的投入,还取决于该国的机构设置,尤其是国际援助这一项支出是否归该国的外交部门直接负责管理。

  从欧洲主要国家的外交预算明细,可以归纳出以下三个特点:第一,这些欧洲发达国家的外交投入相对稳定,每年在相同的项目投入的比例变化不大;第二,这些欧洲国家对软实力的投入很大,而且都是长期性的,如意大利每年投入外交经费近10%来负责其海外形象宣传,英法等国的外交经费很大部分都投放到文化、传媒、教育等提升软实力的领域;第三,国际发展援助占这些国家的外交投入的很大一部分。

  再参考一份国际上有广泛影响的报告(CIA,2012),它大体能看出类似问题。中国2012年的外交预算为55.5亿美元,为同年国民生产总值的0.0672%。在有世界影响的国家里,中国与俄罗斯、巴西一起垫底,外交预算所占国民生产总值比重极低。

  俄罗斯现在底气不如从前超级大国的苏联,尤其对外援助大幅减少,整体国民经济元气大伤,数字难看是可以解释的;巴西与邻国之间没有什么主权争议,至多在争夺联合国安理会常任理事国席位问题上与阿根廷有矛盾,外交预算不大也说得过去。

  中国有全球数量最多的邻国,有复杂的主权争议,有唯一来自发展中世界的安理会常任理事国位置,有新兴大国最显眼增加的金融和经贸实力,有全球增长最快的海外利益,有对中国国际公共产品供应及获取话语权的强烈需求,有各种国际谈判中承担要角的大量外交任务――给定这些背景和条件,份额甚小、数量有限的外交资源配置,是有些说不过去的。

  4.部门对比

  教育和国防是中国国家财政支出中日益受到重视的部分,通过将外交支出同两者加以对比,可以在一定程度上反映国家财政对不同方面的重视程度。

  中国政府在1993年制定《中国教育改革与发展纲要》,首次提出“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,本世纪末达到百分之四,达到发展中国家80年代的平均水平。”自此国家财政性教育经费占国内生产总值的比例情况,作为衡量国家对教育投入的标准被纳入了统计,国家对教育的支持力度不断加强,百分之四这一目标在2012年首次实现。

  与教育经费变化曲线不太一样,国防支出在半个多世纪时间经历了大的起落过程。国防支出在建国初期由于面临巩固国家政权的需要以及随后发生的朝鲜战争,一度占到了全国财政支出的很大一部分,在1951年占到了惊人的42.99%。在上世纪60至70年代,国防支出虽然比重有所下降,但依然保持在全国财政开支的18%左右。

  随着中国转向以经济建设为中心,从上世纪80年代中期开始,中国的国防支出跌至不到全国财政的10%,此后一直到今天,中国的国防支出在全国财政中的比重都呈现了下降趋势,在2013年,仅占全国财政支出的5.29%。

  从数量上来说,外交支出同国防和教育支出相比,一直存在很大差距:国防支出是7000多亿的规模,教育支出更在2009年突破了万亿大关,外交支出则始终是二三百亿人民币的低层级。

  5.增长需求

  从经费使用实际情况分析,我国外交预算中直接用于部门本身管理事务的比重很小(占外交预算的2%左右),大部分预算包括近几年新增的开支,主要是用于驻外机构建设,缴纳国际组织的会费或专项费用,以及对外援助数额的增加。

  公众和政治领导人不必顾虑太多,担心增加的经费会变成外交部门“自肥”的蛋糕,或变成国民的沉重负担;实际上,一年外援所占中央政府年度总体预算的比重不到千分之三,相对“文革”时期外援一度高达国家预算支出7%的局面,完全不是一个性质。

  我认为,从各方面情况评估,未来五到十年外交经费在国民生产总值中的比例,应当从目前的0.6‰左右,逐步提高到1.2‰到1.5‰的水平。这样才与中国的新兴大国地位相称,才使我们的外交人和国际战略家有较为充裕的资源去积极作为,才能在外交资源差不多的前提下与其他大国的外交竞争较量。

  需要仔细研究的是,如果得到高层首肯和公众支持,全国人大批准增加外交预算,那么新增的部分如何使用?怎样参照国际上的做法增强外交手段与标杆,实现外交能力的提升?

  这里首要的一项工作是,由外交部办公厅牵头,组织专家学者、研究人员,根据统一部署,对世界各国的外交经费使用情况进行一项综合全面的调研,在比较中发现新的增长点和设置区域,或者增强原有部分中的缺失不足。

  让我列举五个方面的需求,说明增长后经费可能的用途:

  (1)新增的外交经费,首先要满足中国的全球利益尤其是领事方面的人手需求。现在中国外交人手严重短缺,大大制约了我们的行动能力。根据统计,中国外交官实际数目无论怎么衡量都算是世界大国中外交官配备最少的国家之一。所以,增加这方面的人员培养,是中央政府和整个社会要重视的一个预算投入方向。

  (2)与此相关,另一项重点投入,是在世界各地增设使馆领馆,建立更多功能性的、各行业部门的驻外机构(如文化教育、经贸金融、科技学术、海关通商、产业协会驻外代表处等)。

  中国现有的问题是,现有涉外机构或部委涉外开支不少,但彼此间的沟通协调配合不够,缺乏协同效应;另一方面,外交部门本身经费有限,无法设置更多的外交斡旋手段,无法承诺更多的国际义务,无法直接实施更多的战略外援,尤其一线的使馆领馆只有微薄的机动性费用、无法及时有效对当事国发生的事态做出介入性反应。

  因此,未来增长的外交经费中,应当有相当大一部分是弥补这方面的能力不足,即一方面在国内发展相应的协调机构与专门费用,另一方面设置更多的领事机构、代办处等海外利益保护的专门机构,以及为换取对方国向我提供的领事事务援助的相关经费、物质援助和基础设施建设。

  (3)借鉴他国经验,增设有特色的项目与优先资助的领域。一些发达国家的外交预算,除开常规行政开支和人头经费之外,还有许多承担大国特有责任、发挥国际影响与谋求特殊利益的部分。中国外交部门和政治高层应花更多时间规划设计战略投入,把中国的经贸与财政外汇实力的一部分,有效转化为外交杠杆与安全手段。

  (4)还有一项开销未来肯定大幅增加,那就是中国缴纳给联合国等国际组织的会费以及联合国维和行动的摊款。

  目前中国人均国民生产总值在7600美元左右;按照联合国的规定,这个数字一旦超过8000美元,缴纳的比例将大幅提高。从全球范围观察,维和经费的需求也在不断增长,未来几年中国这方面费用可能超过德国和日本,成为仅次于美国的第二大户。

  (5)增设更多的司局、特使和全球性代表。新世纪以来的十余年间,中国外交部门派遣和设置了多个大使级别的特使、特别代表和专务办,总数大概不超过十个。未来十到二十年间,我们完全有理由预测这一数目将达到三十至四十个,更好维护中国的全球利益、更多承担中国的全球责任。

  通过专项、特使及司局的不断设置,外交部将逐步更新完善自身,提高国际国内的地位与影响,适应成长崛起的中国对外关系的新需求。我们有理由相信,经过统筹规划和若干年的努力,在各种特使和专项安排逐步完备化的基础上,中国外交人员由现在的6000多人逐步增加到12000人至15000人的规模,外交经费在国家预算支出中的比重(0.6%左右)达到重要国家的平均水平(1%以上)。

  以上五个方面作为事例,提示了未来外交部门新增涉外经费使用的方向。应当增加的外交开支还有不少,需要早些布置调研和分类规划,避免临到关口匆忙反应,造成决策层的措手不及和媒体、公众的不理解。

  就外交部门本身而言,不能单纯指望照顾,而要通过自身努力,增进公众对于外交的理解,改善外交在国人心目中的形象,为提高政治地位、增加投入创造条件。

  对于外交决策部门来说,要为新时期的中国大国外交争取应有的地位与资金投入,在比较研究各国情况基础上,制订周密的计划并通过持续的推动,使外交投入达到更加合理的水平。

发布时间:2016年01月13日 来源时间:2016年01月12日
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