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分裂的大国:美国如何克服部落主义

作者:鲁本·布里吉蒂(Reuben E. Brigety II)   来源:法意读书  已有 666人浏览 字体放大  字体缩小

法意导言

西沃恩南方大学校长,前美国驻非盟大使鲁本·布里吉蒂(Reuben E. Brigety II)于2021年2月16日在《外交事务》(Foreign Affairs)上撰写《分裂的大国:如何克服部落主义》(The Fractured Power: How to Overcome Tribalism)一文,就美国当下的部落政治发表了自己的意见。2020年大选暴露了美国的深层社会分裂,政治部落主义也愈演愈烈。不过,布里吉蒂指出,美国对国外的冲突与社会分裂有着成熟的评估机制,如果能从国外汲取经验教训,美国就可以自己走出部落政治。有力的领导人、民间团体的积极参与以及合理的制度改革对此尤为重要。

在评估国外爆发冲突的风险时,美国依靠多种工具来认识他国的社会和政治分裂,以及它们在多大程度上会引发动乱和暴行。这些技术体现了政府和学界几十年以来对导致民间动乱和国家失灵的根本原因的研究。其背后的理念是,通过更好地认识这些原因,政策制定者可以在冲突爆发前进行预防,就算预防失败,也可以在冲突爆发后尽快使国家恢复常态。

美国国际开发署(U.S. Agency for International Development)的冲突评估机制(Conflict Assessment Framework)就是这种工具,它以阐明国家在内乱不同阶段的潜在动态为目的。分析家们利用冲突评估机制来了解特定国家的地方不满和对立、该国政治制度的弹性,以及可能引发暴力的事件。几十位人员花费多个月才能完成这一过程。外交官和开发专家们在华盛顿的安全设施里仔细审阅机密电报,并在可能爆发冲突的国家进行公众调查。他们采访当地身当其境的利益相关者,并咨询在世界各国首都的专家。它们竭尽全力、精细入微地了解分裂的社会,一方面为了预测潜在的冲突,一方面也为了提出干预措施来制止它们。

近代以来的绝大多数时期,美国人都将这些机制运用在其他国家身上,而不关注本国的不稳定和冲突。然而,当这些机制被应用于2021年的美国时,美国政府自己的工具却描绘出了美国政治的可怕图景。引发争议的2020年美国大选暴露了美国社会的深度分裂,精确展现了那种会在国外敲响警钟的部落政治。当严格忠于种族、宗教、宗族或地区等基本身份成为一个国家政治生活的组织原则时,部落政治就出现了。比起一场理念的角逐,这次竞选更像一次部落间的战争,选民们将对政治的关切抛在一旁,根据身份认同而奔向不同的党派。

与这些分裂相联系的是,越来越多的人相信美国的政治和社会制度已经不再像预期一样正常运行。皮尤研究中心(Pew Research Center)2019年的一份报告显示,6成以上的美国人认为,人际信任和对政府信任水平的下降正使得国家所面临的问题难以解决。冲突评估机制等工具也指出,结合长期以来的背景来理解暴力出现的可能性十分重要。而这一背景十分让人担忧。美国联邦调查局报告称,包括51起谋杀案在内,美国在2019年发生的基于种族和宗教的仇恨犯罪数量已经达到了二十年以来的最高水平。枪械销量在2020年再创新高,非裔美国人担心自己成为种族暴力的目标,购买了破纪录数目的枪支。2020年5月发生的乔治·弗洛伊德遇害事件和随之而来的“清算之夏”使得美国的种族间紧张关系达到了一代人以来的最高水平。

更加坚定的种族身份和意识形态认同依附于政治党派。政治领导人加剧了宗派分裂。公共机构因未能给出政策解决方案而失去了越来越多公民的信任。国会大厦在两百多年以来第一次遭到了暴徒的冲击。全副武装的社会中,败选的政府首脑声称选举是非法的,但仍然有近一半的选民继续追随他。如果美国外交官和援助专家们在其他地方发现了这种情况,他们会要求进行外交干预。但正如其他地方的经验使得我们有理由为美国的部落主义感到担忧,这些经验也为克服部落主义提供了有益的指导。如果美国公民、民间团体和领导人能够从外国得到正确的经验教训,他们就能弥合美国的部落分裂,并重振美国的民主。

美国的部落主义

人们常常轻率地对比原始村落与文明城市、西方和“其他地区”,以此来理解部落主义及其引起的冲突。然而,当代美国政治拒绝这种简化了的二分法。冲突评估机制等工具说明,部落主义及其引发冲突的潜质是一种将一个人的身份认同与政治观点联系在一起的普遍力量,与地点或政治制度无关。

一个社会的部落性越强,部落中的成员就被管控得越严格,一个人也就更加难以同外人合作。这种力量并未随着现代民族国家的出现而消失,也并不仅仅局限于民族之间。现代以色列的犹太人、伊拉克的什叶派教徒和美国南部的浸礼会教徒可以和古代西非的阿散蒂人、南美的印加人和波斯帝国的人们表现出一样的部落式的忠诚。核心的标准是,拥有不同背景的公民能否运用理性进行论证,来超越基本身份,一起为了公共利益而努力。

尽管在美国历史上的其他时刻,也存在国家治理未能达到这一理想的情况(特别是内战期间),但当下时代的失败在这些时刻中也能位居前列,特别是按照美国政府评估国外爆发冲突的风险的标准来看。现在,部落就是美国的两大政党。两党被人口学统计上不同的子群体所拥护,这些子群体组成了他们最忠实和最可预见的支持者群体。在过去二十年中,这些群体之间的分歧越来越大——双方都指责对方在激起自身核心支持者的历史性不满。根据皮尤研究中心2020年的两项研究,在民主党候选人乔·拜登(Joe Biden)和共和党候选人唐纳德·特朗普总统(President Donald Trump)的支持者之中,都大约有十分之八的人表示,他们在“美国核心价值”上不认可对方的观点;还是在两大阵营中,都大约有十分之九的人表示,他们担忧对方的胜利会对美国造成“持久的伤害”。

在人口学统计上,两党也渐行渐远。尽管宗教和种族长期以来都是一个人所属党派的最为显著的预测因子,但现在人们的政治观点已经以相当危险的方式为它们所困。尽管特朗普在2020年试图改善他在少数族裔中的表现,但绝大多数非裔、亚裔和拉丁裔美国人还是把票投给了民主党。而绝大多数白人,特别是福音派新教徒,则投给了共和党。事实上,在过去50年的每次总统大选中,大多数白人都为共和党候选人投票。几乎没有其他特征能够动摇这两个分界线:比较之下,教育、收入、地区和性别在预测给定选民的政党偏好时都是苍白无力的。

政客的行为反映了其支持者之间日益扩大的分歧,这不出所料。布鲁金斯学会(Brookings Institution)的一项统计表明,自1992年至2013年,民主党和共和党议员在委员会投票上的意识形态分歧增长了50%以上。在这种环境之下,跨党派合作几乎是不可能的。例如,完全的两极化使得全面的移民改革方案不可能通过,尽管这一问题显然亟待解决。同样,医疗保健这种影响每一个美国人的基本问题也仍然被卷入党派政治,即使是特大规模的全球大流行病在美国肆虐的时候也是如此。

这不是一直以来的政治。这甚至比20世纪90年代开始的政治僵局和文化战争更糟糕——克林顿政府和有政治识见的温和共和党人总有一天能克服这些问题。相反,现在的事态意味着对既往实践和公民理想的双重背离。美国一度具有弹性的制度现在已经基本不能控制部落的影响力。在联邦层面,严峻的问题越来越难以解决,这不是因为缺乏可行的建议,而是因为政客们下定决心要以部落团结的名义击败对手:例如,特朗普因滥用职权和妨碍国会而受到弹劾,但投票几乎都按照党派划线,而罔顾案件事实。美国之所以有着全球最多的新冠肺炎死亡病例,至少部分是因为州和联邦层面的党派分歧,而不是因为缺乏如何击败病毒的信息。用冲突评估机制的语言来说,这种“能力的长期缺乏”会造成严重的不满,在条件满足的情况下就可能引发冲突。

国外也注意到了这些动态。美国的盟友和伙伴为部落主义削弱了美国的外交影响力和软实力而感到遗憾。它的敌人和对手则将这种部落主义视作可以利用的机会。例如,在2016年和2020年大选期间,俄罗斯就利用了美国社会的种族和政治裂痕。俄罗斯黑客在社交媒体上大量发布针对黑人和拉丁裔选民的虚假信息,并面向白人发布具有煽动性的种族主义言论。(正如一位联邦调查局高级探员在2020年初的一次选举安全会议上所说的那样,“简单来说,在这方面,俄罗斯想看到我们自己开始分裂。”)决心从内部破坏美国治理的外国敌人可以轻易复制这些技术。激起部落仇恨、加深党派分裂的努力曾经成功过,他们可以再次成功。

美国,你医治自己吧

既然对美国目前部落政治的诊断部分依赖于最初用于评估外国的工具,例如冲突评估机制,那么其解决方案也能在类似的地方找到。通过从那些摆脱部落冲突的社会中汲取经验,美国或许能够走出分裂的时刻。

一个重要的经验是领导层具有重要性。大体上,除非相对立的领导人都承诺弥合部落分裂,受冲突影响的国家几乎不可能完成这一任务。相反,强力的、坚持原则的领导人有助于将国家引向更加团结的未来。就算阿非利堪人和其他南非白人对南非的黑人和有色人口施以世代压迫和暴行,众所周知,反种族隔离活动家纳尔逊·曼德拉(Nelson Mandela)仍然和戴克拉克总统(President F. W. de Klerk)合作废除了种族隔离制度,尽管后者所在的党派对种族隔离制度负有责任。新芬党领导人格里·亚当斯(Gerry Adams)和统一党人大卫·特林布尔(David Trimble)消除了怨愤和强烈的分歧,达成了《贝尔法斯特协议》(Good Friday Agreement),为北爱尔兰带来了和平。诚然,领导人需要等待条件成熟,来让他们的支持者与宿敌化敌为友,但放弃暴力和进行跨部落合作的意愿也极其重要。这就是永久冲突和长期和平之间的差别。

美国不是种族隔离时期的南非,也不是北爱问题时期的北爱尔兰。但尽管美国政党并未参与公开的武装冲突,美国仍然迫切需要准备好为了国家利益而打破部落边界的领导人。值得称颂的是,在整个2020年,所有在世的美国总统(除了一位)和许多前民选官员都公开呼吁结束国家的部落政治。大选之后,前总统乔治·沃克·布什(George W. Bush)发表声明,敦促美国民众跨越固有的界限:“我们的国家面临的挑战需要当选总统拜登和副当选总统哈里斯,以及我们所有人竭尽所能。为了我们的家庭和邻居,为了我们的国家和它的未来,我们必须团结在一起。”前总统巴拉克·奥巴马(Barack Obama)提出了类似的请求,他呼吁美国人“尽自己的一份力——走出我们的舒适区,相互聆听、保持冷静、寻找共识并向前进发。”在任的政治领导人则不太乐意发表这种声明。尽管活跃履职的人的政治考量有别于远离公共生活的人,但为了更伟大的利益而承担个人风险正是勇敢的定义。美国人应该要求他们当选的领导人表露出那种为消除党派分裂所必要的勇气。

从受冲突影响的国家所汲取的另一个教训是公民参与的重要性。正是因为在任领导人受到政治的制约,才需要致力于和平的民间团体来为妥协创造机会。例如,罗马的天主教教友组织圣埃吉迪奥团体(Community of Sant’Egidio)就在结束莫桑比克内战的谈判中起到了作用。和平活动家莱伊曼·古博韦(Leymah Gbowee)领导下的利比里亚妇女集体和平行动(Women of Liberia Mass Action for Peace movement)组织基督徒和穆斯林妇女超越宗教之别,一起要求通过谈判协议解决冲突,从而为在2003年终结利比里亚内战做出了类似的贡献。由于她所做的工作,古博韦分享了2011年诺贝尔和平奖。

在美国,各式各样的团体都能够迎接挑战,构筑沟通的桥梁。很多团体已经这么做了。田纳西州律师、前白宫研究员萨马尔·阿里(Samar Ali)发起的“百万对话”(Millions of Conversations)民间运动试图鼓励跨越党派和社会分歧的对话。2020年11月,该组织发起了一场“去极化峰会”,旨在积极应对2020年大选后可能的暴力。同样,圣公会也将种族和解作为其全国事务中的首要事项。除了这些工作背后的道德律令,在美国,种族和政治身份认同之间已被证实的相关性也表明,治愈国家的种族创伤会对治理造成重要影响。全面了解美国种族间历史,并关注影响有色人种团体的顽固的社会经济不平等,可能有助于推动美国政治文化超越依附于种族的政治身份认同这个最为根深蒂固的部落分裂。

尽管每一位公民都可以参与这项工作,但作为总统,拜登必须起到带头作用。他应当针对部落主义和美国政治召开一场全国峰会,就这一问题进行调查,探讨其对于美国治理和国家安全的威胁,并提出解决该问题的方案。这次集会应当由来自对立政党的两位美国前总统共同主持,同时有来自两党的学术界人士、商界人士、民间领袖以及其他前任政界人士出席。他们可以一起提出从地方到全国层面的切实可行的提议,以对抗部落主义的祸患、加强美国的治理。

不过,在公民参与之外,制度也很重要。法律制度和宪法既可以鼓励合作,又可以遏制合作。这就是为什么在那些因为部落冲突而四分五裂的国家中,经协商达成的和平协议要么要求大幅度修订宪法框架(例如种族隔离后的南非),要么就以有约束力的权力分享协议告终(例如2000年内战后的布隆迪)。美国人以本国宪法的稳定性而感到自豪,开国元勋们设计这部宪法来压制派系斗争。但如今,美国宪法提供的框架已经不再能够胜任这项任务了。

在各种旨在使美国制度现代化的宪法改革提议中,对于应对政治部落主义最为重要的一个是终结有政治倾向的不公正选区划分。两党都采用这种做法来创造支持者占多数的选区,罔顾自然、合理的地理边界。这种做法鼓励立法者迎合本党的选民,而不再寻求跨党派的妥协,以免在本党意识形态上更为激进的挑战者威胁到自己的地位。因此,这一制度强化了部落主义。终结不公正政治选区划分的努力已经持续多年,但政客们需要加速这一进程。一种选择是,各州在其管辖范围内禁止这种做法。另一种选择是,国家领导人修改美国宪法,在全国范围内停止这种做法。尽管这两种方法都会面临强大的政治阻力,但没有别的结构性改革能够更好地削弱部落主义对美国政治的影响。

紧要关头

在波斯尼亚、布基纳法索、塞浦路斯和其他深受部落主义威胁的国家,需要外部干预来解决持续进行的冲突。在一些情况下,外部干预表现为非洲联盟或美洲国家组织等区域性组织的调停。在其他情况下,则会有联合国或北约组织等第三方的维和部队的参与。不出所料的是,在弥合分歧这一方面,美国不太能够容忍来自外部的帮助。美国不会理会欧盟对愈演愈烈的部落主义表示担忧的照会,也不会邀请维和人员来将黑人社区从激进的执法中拯救出来。

因此,美国人需要自己消除本国的部落分裂。这并不是一项简单的任务,尤其是承担应对危机重任的公民们自己也陷在遍及全社会的部落主义之中。“医生,你医治自己吧。”就像是圣经中的告诫那样,美国需要先解决国内的部落主义问题。美国的民主状况和国际地位在很大程度上取决于其公民能否应对这一挑战。习惯于处理国外事件的美国外交政策和国家安全专家最好还是来参加国内论坛,以弥合国内的裂痕。通常讨厌参与政治事务的公民应当想办法与具有不同背景和观点的人进行规律性的、有意义的互动。目标不是消除差异,而是学会在分歧之下进行治理。

虽然美国还没有面临内战的风险,但它无法解决许多紧迫的国内问题,也无法激励其他国家这么做。美国国内的部落分裂容易受到国内有心的政客和国外恶意的对手的操纵。增强美国跨越分界线进行治理的能力并不仅仅事关道德,也是国家安全的首要事项。支持美国全球领导作用的并不仅仅是比其他任何国家都更为强大的经济或军事实力。美国具备全球领导力的理由在于,美国的榜样和美国体现的理想应当是值得效仿并尊重的。一个崇尚其自由并坚持例外论的国家应当达到它为自己设定的治理标准。

翻译文章:

Reuben E. Brigety II, The Fractured Power: How to Overcome Tribalism, Foreign Affairs, February 16. 2021

网络链接:

https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-02-16/fractured-power

译者介绍:

王允文,北京大学法学院2018级本科生。现为法意读书编译组成员。

发布时间:2021年03月05日 来源时间:2021年03月05日
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