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朱锋:大变局下的南海局势:新问题与新特点

作者:朱锋   来源:人民论坛学术前沿2021年第三期  已有 1036人浏览 字体放大  字体缩小

【摘要】2020年1月以来,新冠肺炎疫情在全球蔓延,引发世界经济、民生、社会和政治动荡, 对南海局势造成很大冲击。美国特朗普政府将疫情视为中国增强南海存在与力量的“机会窗口”, 以疫情为借口,至今继续在南海保持对华军事施压,加大对南海的军事侦查、军事威慑及挑衅性“航 行自由行动”。受美国的蛊惑和煽动,部分周边国家的南海主张强化在中美间“两边下注”,越南成为在南海问题上对抗中国的“排头兵”,日本和菲律宾等国也在南海动作频频。疫情加剧了国 际舆论在南海问题上的动荡,出现国际舆情“一边倒”地批评和指责中国在南海维稳与维权的局 面。未来,美国将继续大力加强在南海的军事活动,东盟国家将重申和强化自身对南海的权益,不排除南海争议重燃“法律战”战火。南海局势的复杂性不能低估,南海主权与海洋权益争议在 疫情暴发时期所具的煽动力更不能忽视。我们应在共建“一带一路”、推进南海蓝色经济伙伴关系、加快地区贸易自由化进程等领域深化交流与合作,聚焦中国和东盟的抗疫合作,推动中国-东盟 “南海行为准则”磋商,打赢这场南海维权斗争的国际舆论战和政治战。

【关键词】大变局 南海局势 中美关系

2020年1月,新冠肺炎疫情开始在全球暴发;2020年3月11日,在世界卫生组织新闻发布会上其总 干事谭德塞宣布,新冠肺炎疫情具有全球大流行(Pandemic)的特征。根据世卫组织统计数据,截 至北京时间2021年2月6日23时,全球累计确诊新冠肺炎病例1亿495万例,累计死亡病例229万余 例。其中,全美确诊病例超过2751万,死亡病例超过47.3万,是全球新冠肺炎疫情最严重的国家, 仅2021年1月1日至2月5日一个多月的时间里,美国新冠肺炎死亡人数接近10万。[1]突如其来的新冠 肺炎疫情是人类公共卫生和健康领域正在遭遇的巨大灾害,引发了世界经济、民生、社会和政治动 荡,使正在经历百年未有之大变局的全球形势雪上加霜,世界格局面临新一轮变革。在疫情冲击下, 南海局势出现了一系列新问题和新特点,需要我们在未来南海维权和维稳行动中加以密切关注,做到及 时应对。

特朗普政府将疫情视为中国增强南海存在 与力量的“机会窗口”

受新冠肺炎疫情影响,2020年1月23日中国 武汉封城,全国上下打响抗击新冠肺炎疫情的人 民战争、总体战、阻击战。彼时,美国正“高枕无 忧”,时任美国总统特朗普甚至表示,新冠病毒对 美国的威胁绝对不会大于季节性流感,美方在南 海继续保持对华军事施压。1月25日,在中国农 历新年当天,美国海军驱逐舰在西沙群岛水域对 中国实行挑衅性的“航行自由行动”(Freedom of Navigation Operations,FONOPs)。事实上,从 2020年1月下旬到3月中旬,美国在南海的舰机巡 弋和军事演习就没有停止过。连国际媒体都惊讶 地认为,进入2020年美国海军在南海的行动“更 加咄咄逼人”[2]。3月13日,美国宣布进入公共卫 生紧急状态,美国政界和战略界竟然将新冠肺炎 疫情视为中国在力量上加速接近美国、加速美中 之间出现有利于中国的力量再平衡的故意之举, 担心中国会利用疫情加紧在南海等地区的“对外军 事和战略扩张行动”[3]。新冠肺炎疫情甚至被解释 为有助于加强中国的对外军事冒险主义[4]。

2020年,美国舰机在南海的行动更加猖獗。3月5日,美国“罗斯福”号航母(USS Theodore Roosevelt, CVN-71)战斗群停靠越南岘港(Da Nang),展示美越密切的安全伙伴关系。但是, 3月中旬之后,驻韩美军、驻日美军相继传出感 染新冠肺炎的消息。截至2020年4月27日,美 军确诊病例数已达4213例,其中美国海军确诊 1659例,约占美军确诊病例总数的40%[5],成为 美国各军种中确诊感染新冠肺炎最多的军种[6]。在隶属美军太平洋舰队的四艘航母——“里根”号 (USS Ronald Reagan, CVN-76)、“尼米兹”号 (Nimitz Aircraft Carrier, CVN-68)、“卡尔·文 森”号(USS Carl Vinson, CVN70)和“罗斯福” 号上均发现确诊病例,其中“罗斯福”号疫情最为 严重,感染人数已超过1000人[7]。3月25日,美 国国防部做出了美国军方防止疫情扩散的重要决 定:一是宣布暂停美国军方在全球海域进行新的 军事派遣行动;二是将部署在关岛的B-1B战略 轰炸机(B-1 bomber,编号B-1)暂时撤回美 国本土;三是原准备在美国本土港口靠岸的美国 军舰停靠前需要在海上先自我隔离14天。即便如 此,美国军方也没有停止在南海保持舰只行动, 美方担心如果美国海军由于疫情撤离南海,便会 给中国在南海提供强化对周边国家进行实质性维 权行动的“窗口期”,美方甚至认为如果其海军撤 军,不排除我方有借机“抢夺”其他国家在南海占 领的岛礁的行动。美国国防部“驻外美军暂停部署 60天,停止一切行动计划”的命令,在南海完全 变成了一纸空文。

美国新冠肺炎疫情于2020年4月开始进入第 一波高发期,7月~8月进入第二波,11月之后进 入第三波。但是,特朗普政府不顾疫情对美国民 众生命健康的危害,其南海政策反而愈发具有攻 击性。

其一,在4月2日越南渔船撞击中国海警船 造成其沉没的事件上,美国高调从外交层面和政 治层面批评中国,支持越南,利用该事件全力制 造美国是南海争议中“弱者”的“保护者”形象。美 国国务院在4月6日的一份涉及中国的声明中称:“我们呼吁中国继续集中精力支持国际社会抗击全 球流行病的努力,并停止利用其他国家的分心或 弱点,扩大其在南海的非法主权”。[8]4月11日, 美国22名国会议员联合发表声明,狂妄地指责中 国利用疫情在南海扩大“侵略性行径”[9]。时任美国 国务卿蓬佩奥于4月23日发表公开讲话,无中生 有地指责中国正“利用这次全球疫情来实现自己在 南海的领土野心”[10]。美国战略与国际问题研究中 心(Center for Strategic and International Studies, CSIS)高级研究员葛莱仪(Bonnie Glaser)在接 受美国媒体采访时表示:“当看到机会时,中国就 开始利用它们。我们正处在一个中国人肯定看到机会的时刻。”[11]该研究中心专门跟踪南海局势的 “亚洲海事透明倡议项目”主任格雷戈里·波林则公 开宣称,北京方面的一些声明和行动“可能已经酝 酿了数月或数年,但如今获得最终批准,要么北 京方面认为出现了可利用的战略窗口期,要么是 中国政府部门更具有民族主义色彩的行动”[12]。

其二,美方加大了对南海地区的海空军事巡 弋和对华军事威慑,从数量和质量上全面提升美国在南海区域强硬和好战的军事存在态势。这既 是为了凸显美国在西太地区作为“基于实力的地 区安全秩序”维护者的地位,又是要向区域内国 家传递美国不会“任由中国行动”的信号。但实际 结果是,美国对南海大规模的军事介入,对南海 的和平与稳定构成了重大威胁。2020年,美军派 出包含5艘海军舰艇的组合编队,跟踪3月下旬开 始进入南海进行正常航行演练的中国“辽宁号”航 母编队,直至4月13日“辽宁号”航母编队驶过巴士 海峡(Bashi Strait)驶离南海。期间,澳大利亚 的一艘海军驱逐舰加入了美军的组合编队。该编 队还在中国海洋科考船“海洋地质8号”于4月中旬 进入南海西南部、南部和东南部进行正常海洋地 质考察活动时,对“海洋地质8号”及护航的中国海 警船只进行跟踪和监视。其中尤为嚣张的是,当 “海洋地质8号”在接近马来西亚海域的中国南海断 续线海域进行地质勘探作业时,遭到马来西亚两 艘军舰的跟踪。随后,两艘美国战舰与一艘澳大 利亚护卫舰驶往中国科考船出现的水域,加入马 来西亚海军舰艇队列,与中国“海洋地质8号”和随 行的海警船只形成海上对峙局面。[13]美国海军采 取这样的姿态,就是为了在南海凸显美国是“秩序 维护者”的霸权地位,在中国南海权益争议上, 通过直接派出军舰支持东盟国家的利益诉求的方 式,持续发出美国所谓不会对中国的南海维权行 动“置之不理”的政治和军事信号。7月4日美国国 庆当天,美国海军“里根”号和“尼米兹”号双航母 编队在南海进行演习,一架B-52H战略轰炸机 从美国本土起飞,往返飞行28个小时,在南海 上空与双航母编队进行了协同演习。这是2014 年以来美国海军双航母编队第一次进入南海, 也是2001年以来第二次进入南海。2021年新年 刚过,美国“里根”号航母编队就在1月23日进入 南海海域。从2020年年初开始,南海已经成为美 国海军舰只全球巡弋最为密集和集中的地区。这 是美国在2017年12月宣布新版《国家安全战略报 告》、将亚太地区作为美国全球战略重心、宣告 重回“国家中心主义”的军事安全战略之后而必然 采取的后续行动。

其三,美方提前结束美国海军的疫情休整, 从2020年4月末就开始重新加大对南海、尤其是 对中国的军事侦查和军事威慑行动。4月27日, 美国B-1B远程战略轰炸机开始重新部署到关岛 基地。5月3日,两架美军B-1B轰炸机飞临南海 上空。5月14日,美国印太司令部宣布,以“里根 号”航母为首的美军三支尼米兹级航母(Nimitzclass Aircraft Carrier)编队重新驶回西太平洋地 区,以便迅速改变美军因疫情影响在近一个多月 时间内太平洋西部没有美国航母驻守的“被动状 况”[14]。5月15日,美国最先进的P8A“海神”侦察 机(反潜巡逻机)携带AN/APS-154吊舱雷达 (具备很强的对地侦察能力)飞临南海,甚至贴 近我国海南岛领空对中国进行施压性的空中侦查 和监视行动。美国三艘航母战斗群重新回到西太 地区,不仅仅代表美国要在南海上继续对华进行 军事施压,更重要的是为了给2020年5月20日蔡 英文二度履任台湾领导人就职典礼“撑腰打气”, 并防止所谓中国大陆可能对台湾当局采取军事打 击行动而展示美国“挑战中国”的决心[15]。

其四,美军于疫情期间继续在南海执行挑 衅性的“航行自由行动”。继2020年1月25日, 隶属于美国海军第七舰队(US Navy Seventh Fleet ) 的“蒙哥马利”号独立级濒海战斗舰 (Independence-class Littoral Combat Ship)擅 自进入我国南沙群岛永暑礁、赤瓜礁附近海域开 展“航行自由行动”之后,美军又在3月10日派遣“麦克坎贝尔”号导弹驱逐舰(USS McCampbell Destroyer, DDG 85)擅自闯入中国西沙群岛领 海。即使在美国本土疫情已经大暴发的4月28 日,美军仍派出“巴里”号导弹驱逐舰(USS Barry, DDG 52)闯入中国西沙群岛海域,进行了美军 2020年度的第三次“航行自由行动”。2020年美 舰在南海的第一次挑衅性和威胁性的“航行自由行 动”选择的时间点在中国农历新年当天,最后一次 “航行自由行动”的时间点则选择在西方圣诞节当 日。[16]2020年全年,美军在南海地区执行了9次 “航行自由行动”,对中国的南海岛礁主权和国家 安全构成了重大挑战和威胁。2020年,美军在台湾海峡的挑衅性动作同 样频繁。2月25日,美国海军“斯特西姆”号导 弹驱逐舰(USS Stethem)和“查维斯”号补给舰 (Replenishment Oiler)穿越台湾海峡;3月25 日,美国海军的“柯蒂斯·威尔伯”号导弹驱逐舰 (USS Curtis Wilbur, DDG-54)和美国海岸警卫 队的“巴索夫”号(WMSL-750)再次穿越台湾海 峡;4月10日中午,美军一架RC-135U电子侦察 机(RC-135U Reconnaissance Aircraft)也途经 台湾南方的巴士海峡,在中国大陆沿海进行抵近 侦察。4月23日,美军导弹驱逐舰“巴里”号通过 台湾海峡,造成了中国人民解放军海军军舰(刚 结束远海训练的“辽宁舰”编队)和美国海军 军舰同时出现在台湾附近的状况。[17]4月25日, 一架美国海军P-3C反潜机航经巴士海峡,由东 北向西南朝南海方向飞行;4月28日,在开展 “航行自由行动”的同时,美军“斯特塞姆”号和 “威廉·P·劳伦斯”号导弹驱逐舰(Guided Missile Destroyer, DDG 63)通过台湾海峡;5月4日,美 军B-1B战略轰炸机再度出现在台湾外围空域。据不完全统计,在2020年3月出现或可能经过台 湾海峡附近海空域的美国军机达到11批次,4月 以来更是有12次航经台湾南部外围空域。进入 7月后,美国P-8A反潜机和EP-3E侦察机不仅 逼近中国福建省、广东省沿海,甚至还对上海 市、浙江省进行抵近侦察。[18]10月~11月,美军 战舰在不到30天的时间内三次穿越台湾海峡。

整个2020年,美国舰机在南海和台湾海峡周边 地区经过多达2000余次,其规模几乎是2019年 的翻倍。[19] 整个2020年,美国以新冠肺炎疫情为借口, 加大了在南海的军事存在和对华军事威慑。美国 以所谓的中国南海“修正主义行动”为借口,不顾 疫情对亚太地区的灾难性冲击,从外交、政治和 军事上全面升级在南海的军事存在和对华军事挑 衅,生动反映了特朗普政府罔顾新冠肺炎疫情在 美国恶化态势、狭隘地想要在西太地区强化美国 霸权地位的危机心态。2020年3月,美国五角大 楼宣布针对中国的超音速路基导弹试验成功。[20]7 月13日,时任国务卿蓬佩奥专门就南海问题发表 政策声明,几乎全面否定了中国在南海的海洋 权益主张,全面挑战中国在南海岛礁的主权事 实。[21]美国媒体在报道此次蓬佩奥讲话时,也纷 纷认为“特朗普政府旨在全面否定中国的南海海洋 权益诉求”[22]。2019年9月,美国新型反舰导弹试 验成功,并开始实现量产,于2020年5月后优先 部署在前往南海的美军舰艇上。与此同时,美国 海军陆战队(United States Marine Corps)针对南 海的演习和多军种协同作战准备,都在紧锣密鼓 地实施中。美国印太司令部已经特别申请了200 亿美元的海军新型装备采购和作战部署调整与 训练费用,将在2020年~2021年间实施。2020 年美国《国防授权法案》提出了“太平洋威慑计 划”,旨在进一步加强美国在西太地区的军力部署 以及与盟国的协同作战演练。这是2014年乌克兰 危机爆发后美国在欧洲针对俄罗斯实施“欧洲威慑 计划”之后,再度对另外一个美国眼中的战略竞争 大国——中国实施的区域军力升级计划。

全球新冠肺炎疫情暴发以来,美国军方在南 海的活动已经超越了之前的活动,包括定期舰机巡弋、执行对中国岛礁主权进行直接挑衅性的“航 行自由行动”、组织多国联合军演、派遣美国海警船只到南海帮助东南亚国家进行海上执法能力建 设等,进而越来越明显地转向针对中国南海岛礁 采取军事行动准备,甚至是在南海和中国军方直 接发生军事冲突的全面准备。美军在南海行动的 各种迹象表明,其在南海的军事存在和深度介入 的“实战化”转型正在加速。

部分周边国家的南海主张强化在中美之间 “两边下注”

新冠肺炎疫情全球蔓延给南海局势带来的另 一个重大影响,是周边国家对中国战略意图的警惕性提高,与中国发生摩擦的可能性增大。受美 国宣传战的影响,东盟国家的许多政要、媒体和 专家学者也认定,中国会利用所谓的“战略窗口期”在南海采取行动。

近年来,越南成为在南海问题上与中国对抗 的“排头兵”,对美国在南海的军事存在和“航行自 由行动”持积极配合态度,也是美国干涉南海问题 的重要“抓手”。2020年又恰逢美越建交25周年, 3月5日,美国“罗斯福”号航母停靠越南岘港,多 架日本、菲律宾和越南的飞机登舰访问。事实 上,当新冠肺炎疫情在中国暴发时,越南反而更 像是看见了“战略窗口期”,多次派出渔船非法侵 入我国领海。根据我国相关战略态势研究所发布 的报告来看,2020年3月一共发现569艘越南渔 船侵入我国的海南岛内水水域、领海和专属经济 区,进行违规捕捞作业。中国内水及领海是不存 在争议的海域,越南此举不仅严重侵犯了我国的 领海权益以及我国的海洋资源利益,更是对我国 海上主权的无视和践踏,对我国海上安全造成很 大隐患。4月2日凌晨,越南渔船QNG90617TS 号非法进入中国西沙群岛海域进行侵渔活动,中 国海警4301舰(CCG PL.4301)依法对其进行 警告驱离。越渔船拒不驶离,并多次做出危险动 作,撞到我海警4301舰后沉没,越方8名船员全 部被我海警救起。经询问,越渔船船员对非法进 入我管辖海域作业和实施危险驾驶行为供认不 讳。中国海警局通过中越海警联络窗口向越方 通报,并提出严正交涉,现场将越沉没渔船的 全部8名船员移交越方,并将其驱离西沙毗连区 (contiguous zone)。然而,越南政府却对此表 达了激烈的抗议,称这侵犯了越南对西沙群岛的 主权,造成越南渔民的财产损失,并危及越南渔 民的生命安全与合法利益。讽刺的是,越南的声 明也得到美国和菲律宾的大力支持。随后,5月1 日至8月6日,中国宣布南海进入休渔期,越南却 又一次带头在东盟国家中进行抗议,指责这是中 国单方面行动,“侵害”了越南渔民的利益,越南 将“拒不执行”,事实上,越南渔民依然在休渔期 间的南海上持续进行越界捕捞作业。可以预见, 2021年中越围绕海上渔业执法的矛盾还会继续。

在政治外交上最引起国际舆论关注的,是 中国宣布在海南省三沙市设立两个辖区。据中国民政部2020年4月18日消息,国务院批准海南省 三沙市设立西沙区和南沙区,西沙区管辖西沙群 岛的岛礁及其海域,代管中沙群岛的岛礁及其海 域,人民政府驻永兴岛;南沙区管辖南沙群岛的 岛礁及其海域,人民政府驻永暑礁。4月19日, 越南外交部发言人黎氏秋姮在新闻发布会上对 “中国设立所谓‘三沙市’及采取的严重侵犯越南主 权的相关行动”提出强烈抗议,重申越南“拥有充 分的历史证据和法律基础证明对西沙和南沙的主 权”,强调中国应当“尊重越南的主权、终止错误 的决定,并在未来不要再重复类似的行为”。越南 《人民军队》(Quân Đội Nhân Dân)报、《时 代》报(Vietnam Times)等国内媒体均将此抗议 作为其头条新闻。

2020年4月13日,中国派出“海洋地质8号”勘 探船与随行护卫的10艘海警船只前往中国南沙群 岛西部的万安滩执行科研考察任务时,越南派出 4艘海警船与我方进行对峙。这类事件已经不是 第一次发生了,2019年“海洋地质8号”在万安滩 海域开展油气勘探时,也遭遇到越南海军舰艇和渔船的追踪阻挠。越南是2020年东盟轮值主席 国,中越两国持续发生冲突也影响到了“南海行为 准则”的谈判。

2016年,杜特尔特当选菲律宾总统之后, 中菲关系得到实质性改善。但受菲律宾国内政治 的影响,杜特尔特政府自2019年下半年以来在南 海主权争议上的立场开始重新走向强硬,中菲两 国在南海的摩擦时有发生。在中国2020年4月18 日宣布在海南省三沙市设立市管区并将南沙区行 政中心设在永暑礁之后,菲律宾外交部即于4月 30日发表声明,抗议中国“非法指定”永暑礁为南 沙区行政中心,以及中国海军一艘军舰2020年2 月中旬用火控雷达照射菲律宾海军一艘舰船。菲 律宾前外交部长阿尔伯特·德尔·罗萨里奥(Albert del Rosario)更是认为,中国“一直在无情地利用 新冠肺炎疫情全球大流行来推动其在南海的非法 权利主张”[23]。

虽然马来西亚在政治和外交上对中国与其的 南海海洋争议表面态度相对平和,但是,其实际行动却越发强硬。继2019年12月马来西亚向联合 国大陆架界限委员会(Commission on the Limits of the Continental Shelf, CLCS)提出,中国侵犯 马来西亚专属经济区、要求就马来西亚专属经济 权益作出划界要求之后,2020年2月末,马来西 亚国家石油公司(Petronas)不顾中国的反对, 派出其运营的“西卡佩拉”(West Capella)钻井 船进入中国南海断续线海域进行海上勘探和打井 作业。4月20日,中国“海洋地质8号”勘探船和随 行的中国海警船只进入“西卡佩拉”钻井船所在海 域。马来西亚外交部长希沙穆丁在接受马来西亚 《星报》采访时表示:“南海中任何军舰和船只 的存在都有可能加剧紧张局势,从而可能导致误 判,影响该地区的和平,安全与稳定。”“我们的 立场是,所有有关各方应通过和平手段,外交和 互信友好解决争端。”[24]尽管马来西亚海事执法机 构(APMM)负责人祖比尔·马特·索姆否认了中 国和马来西亚船只海上对峙的报道,新加坡《海 峡时报》(The Straits Times)依然刊登文章,将 这一事件视为中国利用“口罩外交”来掩盖在南海 不断升级的冲突[25]。

南海争议:疫情加剧了国际舆论的动荡

随着新冠肺炎疫情在全球持续扩散,各国 都将把更多精力投入到防疫与抗疫的过程中,但是,部分热点地区的紧张局势并没有在疫情对各 国的冲击下得到缓和。尤其是南海地区,在中国 率先走出疫情扩散的阴霾且逐渐恢复正常经济生 产和社会生活之后,再度成为国际目光关注的焦 点。以中美两个大国之间的博弈和拉锯为主,加 之域内部分声索国的过激行动,使得疫情暴发之 后的南海风高浪急,局势紧张程度再度升级。西 方媒体和东盟国家长期以来都在追踪报道南海地 区的动向,对中国的军事存在十分敏感,对中国 在南海的动态也保持高度警惕。2020年中国与美 国、越南、马来西亚在南海发生的摩擦和冲突, 令以美国为首的西方国家和南海地区的争端国纷 纷将矛头对准中国,指责中国利用疫情欲把在南 海断续线和其他国家专属经济区重叠海域、迄今 未能形成有效规则行动的海域,都进行“强制执 法”行动,并将此变成中国南海维权的“新常态”。类似的国际舆情“一边倒”地批评和指责中国维稳 与维权行动的局面,着实令人遗憾。南海域内外 国家这种极端错误的看法,使得疫情暴发以来, 南海再度面临持续升温的严峻态势。

2020年4月越南渔船QNG90617TS号在西 沙群岛碰撞中国海警4301号的事件,是域内与 域外媒体在南海争议上一味“指责中国”的典型案 例。国际媒体广泛报道了此次撞击事件,但大 多以“越南渔船在争议海域被中国海警船撞击沉 没”作为对事故的基本报道内容,国际媒体不仅 没有客观、准确、详细地展现整个事件的过程, 甚至还虚假地聚焦于有关方杜撰的所谓撞击发 生那一刻“中国海警船只拒绝救援落水的越南船员”[26]以及越南政府公开宣称落水越南船员是被 菲律宾渔民救助的,这种报道显然将事故责任片 面地归咎于中方。只有极少数的媒体报道了中方 发言人对此事件的陈述,表示越南渔船在西沙水 域非法捕鱼,在中方多次警告后依然拒绝离开, 并冲撞中国海警船才导致了沉没。[27]大多数域内 与域外媒体只引援越南外交部发言人的声明,认 为“中国船只侵害了越南在西沙群岛的主权,威 胁到越南渔民的生命安全,损害了他们的财产 与合法利益”,其声明更是使用了越南方面对西 沙群岛的命名(Hoang Sa Archipelago),而不 是通常使用的英文名(Paracel Islands)或中文名 称西沙群岛(Xisha Islands)。[28]东南亚部分国 家,主要是与中国在南海地区存在争端的声索 国,也针对此次事件发声,普遍表现出了担忧。有媒体报道了菲律宾外交部发言人对撞击事件 的看法,菲方表示类似的沉船事件可能会削弱 中国与东盟国家之间建立信任关系的可能,但 是,新闻内容直接形容菲律宾与越南“坚定地站 在一起”[29]。以美国为首的西方媒体更是不吝谴 责之词,公开支持越南的抗议,指责中国利用疫 情在南海地区扩大控制范围、制造事端。长期 关注南海问题的美国海军研究协会新闻(USNI News)甚至以尖利的措辞批评中国在疫情期间 采取“萝卜加大棒”的南海战略[30]。越南媒体发表 了官方抗议,同时大量援引美国国防部、国会及 其个别议员对中国的批评,以显示在撞击事件 上,越南不仅占理,而且有大国的坚定支持, 在舆论上对抗来自中国的声音[31]。西方媒体,比 如,英国路透社(Reuters)、美联社(AP)、 美国彭博新闻(Bloomberg)、美国有线电视新 闻网(CNN)、英国《简氏防务周刊》(Janes Defence Weekly)、美国《商业内幕》(Business Insider)以及澳大利亚广播公司(ABC)等,都 对这一事件进行了大量报道。这些媒体要么指责 中国违反了《南海各方行为宣言》(DOC), 损害了“南海行为准则”(COC)的谈判;要么 “一边倒”地声称这是中国利用疫情“要将更加咄 咄逼人的、强制性的”维权行动变成中国南海行 动的“新常态”。印度媒体也普遍攻击中国“利用 国际社会因抗击新冠肺炎疫情无法分身的时期 在南海扩张”,呼吁国际社会必须考虑抗议这种 “强势行为”,印度最大的报纸《印度斯坦时报》 (Hindustan Times)甚至呼吁新德里政府作为越 南的“战略伙伴”,应当发声抗议中国在南海的行 动。针对越南渔船碰撞中国海警船的事故,国际 媒体的舆论几乎“一边倒”地倾向越南,罕见有展现 中方立场的报道,也几乎没有支持中国的声音。

仅2020年4月,引发争议的不只中越撞船事 件,中国“海洋地质8号”船只在南海地区的正常 科考行动、中国“辽宁舰”在南海的正常演练也引 发了中国境外媒体的高度关注。多家媒体报道称 中国“海洋地质8号”科考船被监测到于2020年4月 14日进入越南专属经济区,有至少一艘海警船护 卫,距离越南海岸线仅158公里,而彼时越南正 处于疫情防控的全国性活动封闭阶段。[32]之后又 有媒体报道,中国“海洋地质8号”驶入了马来西亚 的专属经济区,十分接近马来西亚国家石油公司 租用的“西卡佩拉”号钻井船,距马来西亚海岸线 仅325公里。[33]三艘美国战舰与一艘澳大利亚护 卫舰随后驶往中国科考船出现的水域。虽然马来 西亚政府发言人否认在该区域内发生对峙,表示 “海洋地质8号”只是在进行常规行动,但是西方媒 体都指责中国利用其他声索国被新冠肺炎疫情占 据注意力的时机,在南海推进军事存在,呼吁中 国停止对东南亚邻国的“霸凌行为”。[34]事实是, “海洋地质8号”进入的水域为中国、越南和马来西 亚的争议区域,但在境外媒体的报道中,都明确 强调中国船只闯入的是他国的专属经济区。

随着新冠肺炎疫情在美国军队中扩散,昔日 巡弋在太平洋、印度洋的“罗斯福”号和“里根”号 航母均在检测到规模性士兵感染后停止了航行。中国的“辽宁号”航母编队于2020年4月自西太平 洋往南海海域展开常规训练,包括穿越了宫古海峡(Miyako Strait)、巴士海峡和台湾海峡。然 而,这一中国常规性海上演练行动却遭到了西方 媒体的猛烈“攻击”。日本媒体在对此报道时称, 此举“引发了邻国的批评,担心中国借其他国家被 疫情占据注意力时,强化对争议水域的控制”[35]。然而讽刺的是,疫情并没有阻止美国第七舰队在 南海地区展开行动,“美利坚”号(USS America LHA-6)两栖攻击舰、“邦克山”号(CG-52)导 弹巡洋舰、“巴里”号驱逐舰等都是疫情期间在南 海地区十分活跃的美国军舰。中国媒体与境外媒 体都高度关注美国军舰与中国“辽宁舰”先后穿越 台湾海峡的情况。4月28日,中国国防部发言人 表示,美国“巴里”号驱逐舰在穿越中国西沙群岛 水域时,南部战区指挥部迅速协调集结空中和海 上力量,在识别舰船后进行警告,并将其驱逐。[36]美方也在同日作出回应,证实“巴里”号驱逐舰 在越南临近水域按计划执行“自由航行行动”,但 “并未遇到来自中国军舰和军机的任何不安全、或 不专业行为”[37]。这事实上是美军2020年在南海进 行的、旨在挑战中国国家主权与国家安全的第三 次“自由航行行动”。即便是面对疫情造成美军在印 太地区海上力量变弱的情况下,美国依然在南海 如此猖狂,其在西太平洋的霸权心态可见一斑。

新加坡国防与战略研究所海事安全专家柯 林·古在接受《日本经济新闻》(Nihon Keizai Shimbun)的采访时表示:“北京正利用其在南中 国海的东南亚竞争对手全力以赴试图遏制这一流 行病及其经济后果之际,希望他们对中国进一步巩 固其在南海利益的举措来不及做出任何回应。”澳 大利亚除了配合美国“甩锅中国”的策略,呼吁对 新冠病毒的来源进行独立调查之外,还派遣了护 卫舰“帕拉玛塔”号(Parramatta)参与美国在南海 的联合军演等行动。日本的防卫省也将中国在海 南岛三沙市设立新的行政区视为中国“企图单方面 以武力改变该地区现状的尝试”,日本防卫大臣河 野太郎还公开指责,“在当前全球合作抗击新冠肺 炎疫情的大背景下,中方的举动(‘辽宁舰’编队 通过宫古海峡)是不光彩的”。河野太郎的这番言 论,随后遭到了中国国防部方言人的严正驳斥。[38]

南海局势未来风险研判

全球新冠肺炎疫情暴发以来,南海局势的严 峻现实和复杂程度,预示着未来南海走势可能出现 新的风险点。准确和清晰地梳理未来南海潜在风险 点,早做准备,是下一步处理好南海问题的关键。

首先,美国将继续大力加强在南海的军事活 动,不单单会增加在南海常规游弋的舰机数量,更有可能会升级在南海地区舰艇的规模和质量, 将全球最先进的舰机和装备投入到南海。2020年 5月,美国B1-B远程战略轰炸机开展的对南海区 域的高密度、常态化空中巡弋,就是上述潜在风 险的一个重要标志。与此同时,美军也将扩大与 东盟国家和其他域外国家的联合军演规模。2019 年8月,美国派出水面舰艇部队参加了与东盟国 家自冷战结束以来在南海的首次联合军演。2020 年10月,美国和东盟国家举行的南海联合军事 演习不仅没有因为疫情推迟,规模反而进一步扩 大。为了拉拢东盟国家和美国共同在南海“遏制 中国”,美国正在游说越南向美军开放金兰湾海 军基地,并试图说服菲律宾增加美军舰机在菲律 宾的部署。如果美国的目的得逞,将意味着1992 年~1993年美国关闭菲律宾苏比克湾和克拉克 两大军事基地的行动重新逆转,标志着美军在冷 战结束30年后彻底“重回南海”,重新在南海常态 化驻扎舰机和使用固定军事基地。[39]2021年新年 伊始,美国“里根”号航母战斗群进入南海巡弋, 向中国示威。南海是美国这艘核动力航母在海外 轮转巡航最集中的区域。[40]与此同时,在美国的 煽动和怂恿下,英国、法国和德国也都于2021年 表态要向南海派出军舰。2021年1月,英法德三 国继2020年8月之后,再度向联合国提出外交照 会,强调2016年的菲律宾“南海仲裁案”裁决(下 文简称“南海仲裁案”)是“国际法规则”。种种迹象表明,域外势力介入南海争议的态势有可能 进一步扩大。

其次,东盟国家将更多求助于联合国等国 际机构,重申和强化自身对南海的岛礁主权与海洋权益主张,挑战和否定中国的南海诉求,企图 将南海主权和海洋权益争议进一步“国际化”,借 助国际机构的影响力来排挤中国的南海维权主张 和行动。2019年12月,马来西亚向联合国大陆 架界限委员会提出照会,要求确认马来西亚北部 专属经济区界限可以按照其大陆架延伸方案扩展 到200海里以外,以确保即便马来西亚的北部专 属经济区进入中国的南海断续线海域,仍然具有 合法的海洋权益。2020年2月,越南向联合国秘 书长提交信函,对越南东部专属经济区划分作出 了同样的说明和要求,“提请”联合国秘书长“过 问”。马来西亚和越南的上述行动,都遭到了中国 在相关国际机构中的有力驳斥。但是,东盟国家 并没有停止类似行动。2020年5月末,印度尼西 亚政府专门致函联合国秘书长,要求否认中国在 南海断续线拥有合法的历史性权利。印尼在函件 中还专门提出,雅加达尊重并接受2016年的菲律 宾“南海仲裁案”裁决。2016年的菲律宾南海仲裁 闹剧发生后,中国在国际舞台上进行了有力的斗 争,目前仍然公开坚持“南海仲裁案”裁决的主要 是美国、日本和澳大利亚等西方国家。此次印尼 致函联合国秘书长,公开挑明印尼接受“南海仲 裁案”裁决,并要求联合国秘书长“监督执行”制裁 裁决,充分表明部分东盟国家急于想要通过重提 2016年菲律宾“南海仲裁案”裁决来“否定”中国在 南海断续线内水域的历史性权利。这很可能引发 菲律宾杜特尔特政府在国际层面以及双边关系层 面再度大谈2016年的“南海仲裁案”裁决。为“南海 仲裁案”“翻案”,是当前部分东盟国家想要在南海 主权和海洋权益声索中置中国于“劣势”的利益 需要。如果我方无法扭转这种被动局面,中国东盟的“南海行为准则”磋商和中国在南海主权争 议的外交与舆论斗争,都将持续处于被动局面。随着2020年5月15日中国和马来西亚的相关 船只撤出争议区域,南海维权行动进入相对稳定 期。由于疫情期间全球石油价格大跌,对南海周 边声索国来说,这会加速降低南海油气开采的市 场价值,海底油气区块的开发很可能放慢。但进 入2021年,世界石油市场价格再度上扬,东南亚 国家在断续线内海域进行海底油气区块勘探和生 产作业的竞价价值将再度升高。面对这个态势, 我方要防范于未然,中国在南海维权的决心绝不 动摇。但是同时也要注意,在疫情期间,需要对 国际舆情环境保持应有的敏感性。如何提前防止 东盟声索国的越界开采行动,需要中国和东盟达成 新的共识、共同谱写南海合作开发的新篇章。

再次,越南等国有可能重新将中越南海岛礁 主权和海洋权益争议诉诸国际仲裁或司法,南海争议的“法律战”不排除重燃战火的可能性。各种 信息表明,越南正在南海主权和海洋权益争议上 多方“下注”。既要维护与中国的友好合作与紧密 的经贸关系,又要不断加大对美日印等国的战略 与安全依赖;既要与中国保持沟通与对话,又试 图全力推动2016年菲律宾“南海仲裁案”裁决“死灰 复燃”,使之成为解决南海争议的“基本规则”。事 实上,早在2019年下半年,越南国际法学会已经 发出了为诉讼准备的文告,越南政府于2020年年 初便开始与自2013年起就代理菲律宾“南海仲裁案” 的美国“福利·霍格律师事务所”联系,有意向聘请 帮助菲律宾“打赢”2016年“南海仲裁案”的美国律 师雷切勒(Paul Reichler)继续受理准备中的越 南“南海仲裁案”。越南的这一想法,得到美国的 大力支持。但是,南海主权争议如果再度被拖入 国际司法仲裁,中国在南海的维权主张与维稳行 动将重新面临国际舆论的动荡与法律的挑战。

最后,随着新冠肺炎疫情的全球爆发和持 续蔓延,全球化进程进入调整期是大概率事件。面对疫情带来的全球经济危机和全球化的低潮, 加强区域化是重要的应对之策。尤其是加强产业 链、供应链和价值链的区域整合,是克服全球化低迷态势的重要出路。持续的南海主权争议和维 稳的严峻态势,不仅将增加美国等西方大国在南 海插手的机会,也将给推进包括东南亚国家和东 北亚国家在内的东亚区域化进程带来重大阻力。当 前,东南亚国家已经取代美国,成为中国第一大进 出口伙伴,彼此的市场和贸易依赖性在不断增强。 南海主权争议如果进入新的“高对抗期”,将给中国 促进区域合作的努力带来难以避免的重大政治阻碍 和外交阻力。南海局势已经成为亚太区域秩序演进 的核心要素之一。对南海争议的战略认识有必要跨 越单纯的主权与海洋权益争议,转变成为中国主动 塑造周边环境安全与区域秩序的中心环节。

结论

世界正在经历百年未有之大变局,大国战略 竞争进入全面要素对抗时代,突如其来的新冠肺炎疫情加速了世界格局转型和国际秩序变革,给 未来国际政治走向带来重大影响,也更新了地区 问题论域,在此背景下,南海局势出现了一系列 新问题和新特点。新冠肺炎疫情对于全球与区域 战略格局的冲击和挑战是十分明显的,也是非常 特殊的。探其究竟,是由于特朗普政府疯狂打压 中国、实行情绪化的对华“疫情报复”,造成大国 关系紧张,使得东盟国家在维护区域稳定、合作 与繁荣的战略目标与在南海争议上排挤中国的主 权与海洋权益主张之间,找到了新的政治空间。尽管2020年中国和东盟的抗疫合作取得进展, 但是,东盟10国强势让2016年菲律宾“南海仲裁 案”“死灰复燃”的努力竟然开始“沆瀣一气”“齐头 并进”。与此同时,美国等域外大国因疫情激化的 “中国焦虑”持续发酵,错误地将新冠肺炎疫情解 读为中国进一步缩短与美国力量差距的“机会之 窗”,故而进一步利用南海争议、扮演所谓不可撼 动的“老大角色”。这些因素都正在使得南海局势 更加紧张和动荡。

在新冠肺炎疫情全球扩散之后,中国一直 呼吁国际社会齐心协力,密切合作,共同抗疫,并且热情、积极和慷慨地援助有医疗设施和医疗 用品需求的东南亚国家。疫情期间,中国与东盟 国家虽有争论,但更有合作。疫情暴发后,中国 和东盟国家共同应对、守望相助、患难与共, 树立了开展疫情防控国际合作的典范。2020年 2月14日,东盟发表《关于共同应对新冠肺炎疫 情的东盟主席声明》,对中方抗击疫情的努力表 示支持,强调东盟各国应齐心协力应对疫情。2 月20日,中国-东盟关于新冠肺炎问题特别外 长会在老挝万象举行,这是疫情突发以来首个专 门针对新冠肺炎疫情的多边会议。与会外长就中 国-东盟携手应对疫情达成重要共识,为全球合 作抗击疫情树立了标杆。在中国暴发疫情期间, 东盟各界人士通过捐款捐物、祈福活动和录 制祝福视频等方式,为中国人民加油鼓劲。4月 14日,东盟与中日韩(“10+3”)抗击新冠 肺炎疫情领导人特别会议召开。会议各方在遏 制疫情扩散、提高公共卫生治理水平、推动东亚 尽快恢复经济发展三个方面达成共识。更重要的 是,就如何保持区域内各国经济稳定,尽快重振 区域内产业链、供应链和价值链等议题达成重要 共识。此后,中国和东盟国家与日本、韩国、澳 大利亚和新西兰签署了《区域全面经济伙伴关系 协定》(RCEP),将建立全球最大的自贸区。这是南海沿岸声索国在经贸和政治关系上想要 拉紧中国,但在安全与地区力量均衡问题上仍 然依赖美国的鲜明事例。

然而,南海局势的复杂性不能低估,南海主权与海洋权益争议在疫情暴发的特殊时期所具有的煽动力更不能忽视。近十年来,南海问题始 终是美西方诋毁和打压中国的“战略抓手”。疫情期间,南海维权与维稳的新问题、新特点、新挑战,在很大程度上成为中国与西方舆情斗争的重要“节点”。对中国来说,真正的战略机遇,是进一步延续中国和东盟抗击疫情合作的强劲势头, 以早日取得地区性合作抗疫斗争的胜利,并以此为契机,在共建“一带一路”、推进南海蓝色经济伙伴关系、加快地区贸易自由化进程等领域深化交流与合作。我国的各大媒体和专家学者应该通 过多种渠道和多种形式,在东盟国家中传递中国 声音,讲好中国故事,坚决反击美国借疫情抹黑 和“污名化”中国的图谋,打赢这场南海维权的国 际舆论战和政治战。

中美在南海的博弈和斗争是长期化的,争取东盟国家对中国立场和主张的支持,具有战略意义。疫情期间的南海争议事件,有可能成为未来中国-东盟对话的议题,我方要做好应对准备。目前,南海争议是被美西方排在“疫情追责论”之 后第二位“污名化”中国的问题领域。推动中国南海政策国际话语权的建设,甚至准备好应对中国 南海政策国际话语权的斗争,已经刻不容缓。关键是要真正把中国人民的爱国热情调动起来,鼓励中国社会力量在话语权斗争中发挥更大作用。

南海局势正在进入大国战略博弈、亚太区域国家利用中美对抗来最大限度维护自身利益的“新常态”,未来的南海维稳与维权需要中国和周边国家一起共同建设“新规则”。推动中国-东盟 “南海行为准则”(COC)磋商,是管控南海争议 的焦点之一。由于新冠肺炎疫情的冲击,2020 年COC磋商几乎停滞,2021年COC磋商进程恢复的紧迫性不断上升。但是,因为东盟国家力图 将2016年的菲律宾“南海仲裁案”裁决加进解决南 海争议的“国际法规则”,COC磋商确实已经进入 需要重新论证和探讨规则体系和执行机制的新阶段。2020年中国—东盟COC谈判推迟,这恰恰 是美西方想要看到的,也是作为2020年东盟轮 值主席国的越南想要达到的,2019年11月中国 -东盟所确立的“三年时间段”内完成COC磋商的 难度已经空前上升。虽然,在疫情冲击下,南海局势出现大国竞争加剧、区域国家外交主动性上升的今天,COC磋商的规则体系与执行机制缓一 缓、放一放,并非坏事,但是,中国捍卫南海岛礁主权与海洋权益的决心绝不动摇。

越南渔民不遵守我方提出的南海休渔期, 以及在西沙群岛水域的越界捕捞行动,既破坏了南海资源生态,更不利于南海海洋共同体建设。 在国际社会推动全球海洋治理新框架的大局下, 南海声索国为了自身利益不接受南海治理机制建设,对“蓝色经济”合作进程的懈怠将被历史证明 是难以为继的。与此同时,南海断续线内的维权行动,不能一味依靠海警的拦截和驱离,中越要启动双边对话机制进行直接沟通,找到双方的共 同点。面对美国利用南海争议挑拨中国和东盟关系、加大南海局势“国际化”态势、扩大美国“印太战略”和在南海地区实施单边和多边涉华军事威慑的主动战略动向,中国需要有足够的战略警觉。中国坚决不接受美国、日本、部分欧洲国家和东盟国 家试图将2016年菲律宾“南海仲裁案”裁决强加给中国的各种图谋,但中国需要择机对断续线内的中国海洋权益诉求进行更加清晰化、具体化的表达。

南海问题的演变越来越事关中美大国竞争的战略走向与中国周边安全进程。2021年新年伊始,中国国务委员兼外交部长王毅出访东盟三国,展示了中国外交在踏上这一新征程中的新高度。因地制宜、掌握主动、主动铸造亚太地区安 全与经济秩序的新规则和新架构,是在以习近平 外交思想的指引下,推进新时代中国特色大国外 交,推进国家安全与国家利益建设的新征程。

(本文系国家人文社科重大专项“美日印 澳四国的南海干涉政策及我国的应对策略研 究”和教育部人文社科重大研究课题“百年 未有之大变局下我国发展外部环境研究”的 阶段性成果,项目编号分别为:17VHQ008、 20JZD060)

发布时间:2021年03月05日 来源时间:2021年03月05日
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