智库新闻
当前位置:首页>智库新闻

卡内基专家支招拜登政府如何维持“四方安全对话”

作者:   来源:上海美国研究  已有 1028人浏览 字体放大  字体缩小

美国与日本、澳大利亚、印度四国首脑峰会于3月12日在线召开,拜登政府对“四方安全对话”(Quad)十分重视,把此前只是外长级的会议提升至首脑级。该平台预计也将成为拜登政府印太战略的重要抓手。卡内基国际和平基金会副总裁方艾文(Evan Feigenbaum)和客座研究员詹姆斯·施维姆林(James Schwemlein)联合撰文,就拜登政府如何维持“四方安全对话”提出建议,文章摘译如下:

2021年3月12日,美国总统拜登与澳大利亚、印度、日本三位国家领导人在线上召开有史以来第一次“四方安全对话”峰会。这个曾经非正式的集团近年来变得更加正规化,但是由于缺乏明确且实用的议程而受到阻碍。在没有这样的议程的情况下,这个集团不太可能凝聚在一起,更不用说得以维持。

为了取得成功,印太“四方安全对话”需从仅专注于中国的四国组织,发展成为有能力应对一系列特定功能性挑战的先行者。最好的方法是让这四个国家成为印太地区解决问题动态联盟的核心。这个动态联盟应始终包括美日印澳四国,但还需根据具体问题来召集其他该区域内的合作伙伴,具体取决于哪些国家展示出了最大的能力和意愿。

01 印太“四方安全对话”的演变

“四方安全对话”始于2004年印度洋地震和海啸。在2004年12月底和2005年1月初的9天中,这四个国家的海军为印度洋沿岸受伤和流离失所的居民提供了快速且有效的救济。

自那以后,这个非正式的团体变得更加正规化。“四方安全对话”举行会议并讨论了一系列联合倡议。但是,这四个国家如今能够团结在一起,已不再是应对功能性挑战,而是很大程度上由于他们对中国崛起的共同担忧。确实,前总统特朗普和他的政府抓住了这个更抽象的目的,认为“四方安全对话”是对抗中国在亚洲崛起的有用手段。特朗普的团队将“四方安全对话”视为培育“自由开放的印太地区”行动的重点。现在,与前任总统一样对中国抱有矛盾态度的拜登政府,显然已经选定“四方安全对话”为其区域战略的基石。

02 重要的是功能,而不是形式

由于“四方安全对话”在最近几年受到了极大的关注,因此很容易假定其已经积累了许多有意义的成就。迄今为止,该集团同几乎所有其他亚洲的多边集团一样,遭受着非常严重的困扰:强调几何形式上的双边、三边和四方的交流,以及认为将多国拉进会谈桌上的形式就会为亚洲最紧迫的问题提供有意义的解决方案。

实际上,最近的亚洲历史大多表明情况恰恰相反:过去的三十年,在几乎每一个紧迫的危机中,从2006年的东帝汶危机,到2007年的禽流感疫情,再到2008年的缅甸飓风,形式化的集团几乎没有发挥解决问题的作用。反而是通常由美国组建的特设区域联盟助益了集体行动。

现在,“四方安全对话”可能会陷入同一陷阱。从对特定危机的非正式回应开始,如今已迅速演变成一个常设集团。可以预见的是,从新冠疫情大流行到2021年2月缅甸发生军事政变,“四方安全对话”国家并未为应对紧急挑战提供集体解决方案。他们在面对紧急挑战时的无能为力,与他们此前在2004年面对海啸时提供切实可行和有效的解决方案形成了鲜明对比。

2004年的例子树立了一个榜样,展示了联盟如何在印太地区发挥最佳作用。正如负责海啸协调工作的前美国副国务卿马克·格罗斯曼(Marc Grossman)所指出的那样,2004年“四方安全对话”没有常设秘书处,没有发表联合公报,没有按固定的时间表举行会议,没有对其任务提出广泛要求,也没有承诺成为该地区的永久性的制度架构。相反,它之所以成功,恰恰是因为它以功能为其指导,而非形式:其目标是离散定义的,反映了成功所需的明确指标,并且包含有意义的活动,例如共享行动信息和开展救援行动。当任务完成、问题解决,达到了其功能性目的后,这个成功的集团便解散了。

即使没有紧迫的目标,常设集团仍可以发挥巨大的作用。但这只有在该集团可以合作成为能刺激区域性集体行动的核心时才能实现。贸易领域提供了一个例子,可以说明以任务为中心的集团是如何能够取得有意义的结果。CPTPP协定始于一个更大的亚太经合论坛内的四个先行者,即文莱、智利、新西兰和新加坡。这四个国家意识到其他国家可能对贸易自由化感兴趣,但尚未准备好采取行动,因此推动了一个积极的区域议程,同时邀请其他国家加入。

“四方安全对话”可以以类似的方式发挥作用,当区域内其他参与者过于勉强或在政治上受限制而无法前进时,四国在一些重要问题上扮演先行者和探路者的角色。但是自从特朗普政府在2017年将“四方安全对话”加倍重视以来,该组织就一直没有扮演这样的角色。相反,它缺乏目标和定义。

拜登和他的团队可以改变这一点。例如,四国外交部长上个月的一次电话会议强调,需要共同应对新冠病毒大流行、气候变化以及其他挑战,例如打击虚假信息,推动反恐,确保海上安全以及恢复缅甸的民主。但是,这四个国家不能单独解决任何这些问题。从逻辑上讲,他们需要其他合作伙伴。

最好将“四方安全对话”的未来重新概念化,将其作为一组特设联盟的核心,可根据能力和意愿在需要时招募不断变化的合作伙伴。例如,在缅甸问题上,这四个国家自然会寻求拉某个东盟国家进入联盟,因为迄今为止,东盟本身未能采取果断且有效的集体行动。在应对虚假信息时,它们将需要吸引其他区域性的民主国家作为合作伙伴,包括印度尼西亚、新西兰和韩国。在气候变化方面,他们不可避免地希望至少尝试与中国协调目标和应对措施,而中国行动的能力是至关重要的,不仅是在控制碳排放方面,还包括出口和扩大环保技术和环保金融解决方案方面。

03 超越安全问题的思考

问题的部分原因是,“四方安全对话”因几乎完全专注于安全问题而受阻。迄今为止,它的主要成功是提高了地区联合军事演习的节奏,包括通过印度领导的“马拉巴尔”演习和美国领导的“海龙”演习。这些军事演习是一个有用的步骤,因为从定义上讲,它们具有功能性:它们针对特定的假设情景进行计划和演练。但是,过分关注安全问题也限制了“四方安全对话”的增长潜力。扩大海上监视工作可能是继续采取行动的领域之一。

但是非安全事务为解决问题和成功采取行动提供了更大的潜力。首先该集团领导的特设区域联盟在以下四方面前景突出:协调新冠疫苗的最佳实践,应对气候变化,促进透明的基础设施融资以及加强供应链:

协调疫苗最佳实践:作为首要任务,“四方安全对话”应寻求成为一个区域联盟的核心,该联盟旨在在整个印太地区的各个国家药品和生物技术监管机构之间协调和共享数据,因为这些监管机构审查各种候选新冠疫苗。许多国家没有针对新药和新疗法的快速批准程序,有些国家则要求将进口药物隔离,即使某些新疫苗可保存时间要短得多。“四方安全对话”首先可以进行协调,以提出有关如何进行最佳监管的联合建议。然后,该小组可以在其他国家中同意将这些做法作为其国家标准的监管机构寻求合作伙伴。

作为次要问题,“四方安全对话”还可以共同致力于抵抗疫苗民族主义,并保证所需疫苗将在没有政治干预的情况下跨境流动。此前,意大利政府在欧盟委员会的支持下,挪用了原定出口到澳大利亚的大量阿斯利康疫苗。四国可以成为区域联盟的核心,致力于促进而不是阻碍疫苗和其他药品的跨境流通。

“四方安全对话”可以寻求合作伙伴,通过扩大有执照的私人生产者的数量来帮助扩大和加速疫苗的生产,就像拜登通过《国防生产法》实现默克与强生之间的合作一样。印度在这里起特殊的作用,因为它有本地疫苗Covaxin,并通过巴拉特生物技术公司和血清研究所拥有强大的国内生产能力。

领导环保绿色技术和金融解决方案:“四方安全对话”可以领导绿色能源创新和金融的地区联盟。拜登已确定解决气候危机是他领导政府的头等大事,印度总理莫迪和日本首相菅义伟也是如此。拜登和菅义伟各自承诺,到2050年实现零碳净排放,同时印度在过去五年中推出的新可再生能源项目取得了显著的进展。与其它几个国家相比,澳大利亚总理斯科特·莫里森政府在优先考虑绿色能源投资方面滞后,如今,澳大利亚的人均排放量仍比20国集团的平均水平高出三倍。尽管如此,通过在2021年11月在格拉斯哥举行的联合国气候变化大会之前共同宣布其雄心勃勃的新承诺,四方国家之间的协调可以首先提高凝聚力,并为包括中国在内的亚洲其他国家提供榜样。

除此以外,该集团还可以共同宣布扩大绿色能源研究与开发的融资,并可能考虑发行联合绿色债券或协调各自的绿色债券发行。中国正急于成为绿色金融的全球领导者,重点关注于从绿色信贷到绿色保险的一系列产品。中国还寻求在区域和全球范围内领导制定绿色金融标准,包括在包含四国的二十国集团中。四国应共同努力,确定最佳监管做法,提出协调或联合产品和方案,并在这些领域内领导联盟。该集团还可以效仿日本,大力扩大对亚洲可再生能源项目的投资。

在适当的情况下,四国应敦促中国加入他们的行列,同时吸引其他以环保为重点的合作伙伴,例如新西兰、新加坡、韩国以及受到气候变化威胁的沿海和岛屿国家,例如孟加拉国、马尔代夫、斯里兰卡和太平洋岛屿国家。

出口高水平的基础设施融资标准:四国可以共同推动功能性进步的第三个领域是加速提高基础设施发展和融资的标准。在日本的领导下,二十国集团在大阪批准了一套“高质量基础设施投资原则”,旨在作为融资和执行竞争性、透明和可持续发展的基础设施项目的通用标准。在特朗普政府领导下,美国国际开发金融公司及其澳大利亚和日本同行加入了“蓝点网络”,该网络被宣称为证明遵守上述原则的一种手段。

但是如果没有合作伙伴,仅四国就无法实现这一目标。在实践中,“蓝点网络”被证明很难执行。因此,“四方安全对话”应该共同努力,促使其他国家加入进来,也许可以在即将举行的七国集团峰会上,澳大利亚、印度和韩国同样受邀参会。目标是鼓励合作伙伴在各自的发展金融机构或通过经济合作与发展组织,来颁布高质量的基础设施投资标准。他们还可以扩大政策协调和投资透明度,从而减少国有企业制定非市场条款的空间,这些条款没有达到高质量的基础设施投资标准。

使供应链更具弹性: 四国联合领导下特设联盟的第四个领域,将是增进供应链的弹性。去年,与大流行相关的分裂强调了保护供应链的必要性。澳大利亚、印度和日本已经宣布计划合作建立“供应链弹性计划”,该计划旨在审查当前系统的潜在破坏性漏洞,并探索转移生产的潜力,以提高未来的可预测性。就在上个月,拜登出于许多相同原因,下令对供应链进行快速审查,目的是将敏感的制造业供应链转移回美国或“志同道合”的朋友和合作伙伴。

四国领导人应致力于协调其国家供应链的抵御能力评估,旨在围绕共同的规则和标准达成新的政治协议。然后,他们应该与天然的合作伙伴接触,根据行业和供应链部分,建立增强的非正式联盟。以韩国为例,可以考虑与其建立一个专门针对电信设备的特定合作伙伴关系,而台湾地区可以成为专注于半导体制造和供应的特定行业、企业领导联盟的候选成员。

04 避免中国“陷阱”

底线应是为了维持“四方安全对话”并有意义地解决问题,四国需要将重点从其新奇的对话形式,转移到针对地区内其他国家面临的最紧迫优先事项展开联合功能性行动。如果亚洲其他国家认为“四方安全对话”只不过是一个“清谈馆”,讨论中国崛起所带来的迫在眉睫的风险,并偶尔举行联合军事演习,那么其他国家就不太可能会看到它的有效性,或在他们自己的选择和行为上把其看作自己的榜样。

亚洲其他地区的关注点不在四国与北京之间的矛盾或其伙伴关系的安全性问题上,而是在应对一系列日常挑战和紧迫的长期发展优先问题方面。要想发挥领导作用,四国必须在行动上(不仅只是言语)表明,他们为解决印太几乎所有人都面临的更大的经济、跨国和环境挑战中做出了重要贡献。

如果成功完成,四国可以构成一个弹性的区域体系结构的坚实核心。归根结底,今天的重中之重不应是为了自身利益而与中国抗衡,而是应与越来越多的潜在且可解决问题的伙伴保持一致,加强凝聚力。这是促进四国利益,维护安全和促进印太发展的最佳途径。


原文载于卡内基国际和平基金会官文,标题为How Biden Can Make the Quad Endure,编译:赵小慧(上海市美国问题研究所研究助理,现就读于美国北卡教堂山大学政治经济双专业)

发布时间:2021年03月20日 来源时间:2021年03月19日
分享到:

留 言

智库新闻

中美印象
官方微信