拜登新政府国会在当地时间周四(1月7日)凌晨确认选举人团投票结果。拜登取得306张选举人票,将成为美国第46届总统。
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拜登的半岛策③|三种选择和三个倾向:美国对朝鲜政策预判

作者:《美国拜登政府朝鲜半岛政策前瞻》课题组   来源:澎湃新闻  已有 827人浏览 字体放大  字体缩小

由于拜登政府面临诸多政策难题,朝核问题并非其优先解决选项,其半岛政策团队仍在组建中,新政府需要一定时间重新评估对朝政策。拜登政府的朝鲜政策将不同于前几届政府,可能会是在全面评估后的综合方案,既要符合当前内外时局,又要对过去所有政策取长补短。同时,拜登政府对朝政策无疑还会受到朝鲜和韩国两大变数的影响。

1、重新审议对朝政策

2021年1月20日,拜登在就职演说中明确指出:“这是一个考验的时刻。我们面临对民主和真相的攻击,肆虐的病毒,不断扩大的不平等,系统性种族主义,处于危机的气候,美国在世界的角色等”,[1]演说全文并没有提及朝鲜半岛。对于拜登总统而言,面临繁重的内部重建工作,在当前抗疫、恢复经济、国内政治极化严重的情况下,半岛政策难以处于优先位置,美国不愿因贸然与朝鲜接触而横生意外或耗费外交资源。

拜登对朝团队正在组建中,虽已初见端倪,在国务院层面大致形成“布林肯国务卿—舍曼副国务卿—金星代理东亚太平洋事务助理国务卿—朴正铉副助理国务卿”的梯队,但是还缺少“对朝特别代表”和美国驻韩大使两个重要位置的人员安排。另外,外交团队与“沙利文—坎贝尔”的白宫国安团队之间的相互关系和磨合并不明朗,美国国防部、国家情报局(DNI)和中央情报局(CIA)等部门介入的程度也难以下定论。

从拜登团队近期的表态来看,主要官员仍在原则性地表示“对过去政策进行重新审查”,尚未提及对朝政策的具体内容。2021年1月19日,候任国务卿布林肯在参议院批准任命的听证会上表示:“这是一个使历届政府感到痛苦的难题,这个问题不仅没有得到改善,事实上更糟了”,“我们可以重新研究和商议我们有什么选项,这些选项是否可以有效加强施压以促使朝鲜重新回到谈判桌上,或者其他外交方法是否可行”,“我们将与韩日等盟国讨论所有方案。”[2]

1月22日,白宫发言人普萨基(Jen Psaki)在新闻发布会上表示:“我们将引入新战略(new strategy),以保障美国人和我们盟友的安全。解决方法的开端将是同韩日协商并彻底重新审查政策。”[3]也就是说,拜登对朝团队将会“讨论所有方案”、“彻底重新审查”美国历届政府对朝政策,形成“新战略”。

2、关键是审查的“速度”和“方向”

至于拜登政府将如何进行对朝政策审议,[4]有观点认为可能需要半年以上时间,[5]但也有人预测拜登政府将迅速梳理立场,争取有所作为。[6]值得注意的是,拜登就任美国总统后一个多月时间内,美韩总统、外长、国防部长、外交安保部门负责人就分别进行了电话沟通。双方就对朝政策进行了全面协调和磋商。由这种速度来看,有观点认为拜登政府的半岛政策可能会在4、5月份出台。[7]

拜登政府的对朝政策选项,目前看来至少有三种选择:[8]

第一,采用“先弃核后补偿”的无核化模式。这一选项认为,朝鲜重视政权安全,不太可能主动放弃核武器,因此,要通过美日韩合作,加强军事包围和经济制裁,继续极限施压,并通过合作,在外交上孤立平壤,通过秘密工作和心理战动摇金正恩体制,借助高压战略迫使朝鲜弃核。朴正铉(Jung H. Pak)等强硬派外交专家持此观点。

第二,以“渐进、同步交换原则”对朝谈判,逐步实现无核化或核军控。这一选项虽然不能承认朝鲜拥核,但必须认识到朝鲜已具备这种能力,并在此基础上制定对朝谈判战略。朝鲜不仅要冻结核、导弹活动,还要废弃宁边核设施等。美国则相应地采取放松部分制裁、关系正常化和安全保障等措施。只有通过这些初期措施使美朝建立互信,才能够通过进一步相互磋商,制定路线图,以分阶段、可验证方式销毁核设施、核材料与核武器等。美国前国防部长威廉·佩里等曾与朝鲜谈判的民主党倾向的元老人士和拜登阵营中的核扩散领域少壮派专家支持这种做法。

第三、“稳定管理朝核”方案。拜登阵营中主流外交政策专家比较认同这一选项。他们认为,平壤短期内弃核的可能性不大,而且也不能通过军事行动清除朝核,因此,最好的方式就是稳定管理朝核。这种方案将根据不同情况采取不同措施:如果朝鲜在无核化方面拿出积极行动,就采取相应措施并进行谈判;如果朝鲜进行“挑衅”,就要予以惩罚;如果朝鲜选择维持现状,各方就以“残忍忽视”来应对。

需要指出的是,上述三种选项并非截然分离的方案,而是相互之间存在关联和互补性。“稳定管理朝核”既可以与分阶段同步走的政策选择重叠,同时也可以被认为是半岛无核化进程中,美方设想的一个节点和阶段。所谓的稳定管理概念本身对于朝核问题的最终解决并无明确的指向性。新任美国国务卿布林肯2018年在接受《纽约时报》采访时曾表示,不少人主张从裁军论的角度渐进解决朝核问题。这暗示,他认为当时的特朗普政府,或者国际社会推动的朝鲜完全无核化几乎无法达成。[9]布林肯出任国务卿后,他的这一表达可能重新引发关注,并被解释为拜登政府也许更关心通过分阶段务实协议,强调逐步冻结朝鲜核能力。

3、拜登政府对朝政策倾向

拜登政府在一定程度上会修正特朗普的朝鲜政策,改变特朗普的峰会外交和自上而下的工作模式,但在另一方面,拜登政府也将继承特朗普政府大部分的对朝极限施压(Maximum Pressure)遗产(leftover),并加以改进,以迫使朝鲜按美方愿望进行互动。

从目前情况看,拜登政府对朝政策可能从以下几方面展开:

(1)完善极限施压,填补制裁漏洞

极限施压是从奥巴马政府后期到特朗普时代,美国为遏止朝鲜核导项目和推动谈判而实施的配套政策。从实际效果来看,它在遏止朝鲜核导计划这一首要目标上并没有成功。然而,如果从政策延续性的角度来看,“极限施压”是跨越两届美国政府的正式政策。甚而进一步来说,如果回溯1990年代从老布什施压朝鲜核项目开始,美国对朝极限施压的历史则更长。拜登政府很难冒险打破这一政策的连贯性。即使特朗普,在用非常规手段寻求外交突破的同时,仍然把极限施压作为最后保证。如果从重启河内峰会“以部分弃核换取消制裁”的角度,极限施压也将是拜登政府为数不多的政策工具之一。

问题在于,美方始终认为制裁存在明显漏洞,因而妨碍了施压取得实效。

(2)分阶段、同步走的弃核路线图

特朗普政府时代的国家安全事务助理博尔顿曾提出一揽子弃核的“利比亚模式”,遭到了朝鲜方面的明确拒绝。[10]朝鲜则提出“分阶段、同步走”的核裁减方案。在2019年河内峰会上,“以宁边换取消民生制裁”方案作为分阶段同步走的具体建议被提出,但可惜双方未能达成协议。朝鲜之后在工作层面的谈判中,甚至拒绝将无核化作为议题。[11]

经过数年停滞以及朝鲜核导计划的新进展,拜登政府在无核化议题上的选择空间被进一步压缩,分阶段同步走现在似乎成为美国能接受,而朝鲜需要斟酌的选项。问题在于,即使分阶段弃核是双方都能接受的路径,在弃核路线图的制订上,这还只是分歧的开始。

无核化的首要议题就是核项目申报。朝方坚持将半岛南方一起纳入申报范围。其次是踏勘与核查。美朝在之前漫长的核问题博弈历史中,侵入式核查始终是可能将无核化进程推向危机的导火索。在弃核路线图的制订或执行遭遇瓶颈时,加大制裁力度就会成为一个有诱惑力的选项,而这会被朝鲜认为是“倒退”或“敌对行为”的证据。于是新一轮危机又将重新开始酝酿。

因此,根据过去“口头对口头、行动对行动”的原则,美朝需要“全面协议和分阶段实施”的协议,也就是必须明确路线图和相应措施等,包括如无核化步骤中“申报、视察、核查、去功能化和拆除”等每一步,各方对应的权利和义务等。

(3)为韩国和日本提升威慑能力松绑

在核导项目的压力之下,再加上朝鲜在常规军力方面的优势,拜登政府的第三种政策可能性就是为韩国与日本提升针对朝鲜的威慑能力松绑,即在常规武器领域放松对韩国和日本发展进攻性能力的限制,使之具有先发制人的打击能力,以威慑朝鲜的军事力量。就韩国而言,这种松绑集中体现在美国政府对《美韩导弹发展指针》的修订。韩国常规弹道导弹射程与载荷的限制被不断突破,就其自主发展的“3K”体系,即杀伤链、韩国导弹防御系统及大规模惩罚报复体系而言,常规弹道导弹研发及本土化生产能力都是其中非常重要的环节。[12]日本由于专守防卫原则的限制,其进攻性能力的发展相对较慢。

4、拜登政府对朝政策的变数

拜登政府的对朝政策存在变数。拜登政府对朝鲜核导能力和意图的判断以及美朝最初的互动,都将直接影响拜登团队最终如何决定其半岛政策走向。朝鲜和韩国则是美国拜登政府朝鲜政策的外部变数。

一旦出现刺激性的重大举动,朝核危机有可能再度爆发,美朝对话的可能性就会降低,美朝关系改善的时间就会拉长。

从韩国方面看,由于总统大选将在2022年3月举行,从2021年下半年开始,韩国各政党将会开展各种各样的竞选活动,南北关系恐将让位于韩国国内政治。对文在寅本人来说,由于韩国总统无法连任,一旦错过今年的时机,美国将要等到2022年5月韩国产生新政府并构建新的外交安保团队后,美韩才能开始沟通协调,而届时韩国新政府将采取什么样的对北政策并无定论,过去几年文在寅政府与朝鲜对话和交流努力将付诸东流。

在2021年新年记者会上,文在寅提到“剩下的时间不多”,也就是说,在接下来的时间里,文在寅可能会怀着“只争朝夕”的心态加速冲刺。近期,文在寅更换了三位重要的团队成员,任命了外交部部长郑义溶、国家安保室长徐薰、国家情报院院长朴智元,这三位都是自金大中政府以来深度参与朝韩首脑会谈的代表人物,可见文在寅将在剩下的时间里专注于推动朝韩、朝美首脑会谈。[13]因此,文在寅政府将迫切地抓住2021年上半年的宝贵时间来说服美国,与美国协商对朝政策,相互紧密合作。

(本文为研究报告《美国拜登政府朝鲜半岛政策前瞻》的第二章“拜登政府对朝政策预判”,有删节,现标题为编者所拟。)

课题组负责人

吴莼思,上海国际问题研究院国际战略研究所所长、副研究员

龚克瑜,上海国际问题研究院亚太研究中心副主任、副研究员

课题组成员

薛晨,上海国际问题研究院国际战略研究所助理研究员

李宁,上海国际问题研究院全球治理研究所助理研究员

注释

[1]Inaugual Address by President Joseph R. Biden, Jr., January 20. 2021. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/01/20/inaugural-address-by-president-joseph-r-biden-jr/

[2] “从‘布林肯发言’看拜登政府如何促进朝美对话”,(韩)《韩民族日报》,2021年1月22日,http://china.hani.co.kr/arti/politics/9251.html

[3] 1月22日,白宫发言人普萨基在新闻发布会上回答记者提问,华盛顿,美联社。

[4] “‘朝核通’金星再次被拜登任用的原因?”(韩)《韩民族日报》,2021年1月25日,

http://china.hani.co.kr/arti/international/9254.html

[5]우정엽, 2020미국의선택:북미관계, 세종논평, No.2020-26. 2020.11.11.

(禹正烨:“2020年美国的选择:朝美关系”,(韩)《世宗论评》,No.2020-26. 2020年11月11日)。

[6] “拜登重用韩国通对朝政策何去何从”,韩联社,2021年 1月 27日,https://cn.yna.co.kr/view/ACK20210127001100881?section=news

[7] 韩美安保室室长通电话……“再次确认对朝密切合作关系”,韩国《东亚日报》,2021年3月3日,https://www.donga.com/cn/home/article/all/20210303/2473729/1

[8]“文正仁:拜登政府的三条路”,(韩)《韩民族日报》,2020年11月30日,

http://china.hani.co.kr/arti/opinion/9041.html

[9] Kang Seung-woo, Blinken indicates changing course in North Korea policy, Jan 10. 2021.

http://www.koreatimes.co.kr/www/nation/2021/01/103_302775.html

[10]Elizabeth N. Saunders, “This is why North Korea reacted so strongly to Bolton’s mention of the ‘Libya model’,”The Washington Post, https://www.washingtonpost.com/news/monkey-cage/wp/2018/05/17/this-is-why-north-korea-reacted-so-strongly-to-boltons-mention-of-the-libya-model/

[11]Johan Ahlander, Philip O’Connor, “North Korea breaks off nuclear talks with U.S. in Sweden,” Reuters, Oct. 5. 2019. https://www.reuters.com/article/us-northkorea-usa-sweden-idUSKCN1WK074

[12] Ankit Panda, “Solid Ambitions: The US-South Korea Missile Guidelines and Space Launchers” , Carnegie Endowment for International Peace, Aug. 25. 2020. https://carnegieendowment.org/2020/08/25/solid-ambitions-u.s.-south-korea-missile-guidelines-and-space-launchers-pub-82557

[13]“‘剩余时间不多’的文在寅和‘有的是时间’的金正恩”,(韩)《中央日报》,2021年1月26日,https://chinese.joins.com/news/articleView.html?idxno=100156

发布时间:2021年04月04日 来源时间:2021年04月03日
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