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清洁能源革命:拜登气候治理的“空头支票”

作者:宋美超   来源:海国图智研究院  已有 520人浏览 字体放大  字体缩小

5月24日,美国总统乔·拜登视察联邦紧急事务管理局(FEMA),宣布2021年美国联邦政府灾害应急资金将增加一倍至10亿美元,以确保充分应对飓风、山火等极端气候灾害。据美国国家海洋与大气管理局(NOAA)预测,2021年大西洋飓风季有60%可能性比往年更活跃,预计出现13-20个风暴,其中6-10个达到飓风级别,3-5个达到超强飓风级别。面对此般预测,拜登表示“我们再怎么准备都不为过”,并承诺“我们将不惜一切代价,不遗余力地保护美国人民的安全。”拜登在美国深受气候变化之害之时上台,推进气候治理是其任内的重要任务。除了从“灾害应对”方面入手,增加对联邦紧急事务管理局等相关机构的资金支持以外,拜登气候治理的“王牌”方案是从“灾害预防”的角度出发,推进“清洁能源革命”,从根本上减少温室气体排放,降低气候变化带来的极端天气的可能性,以达到“釜底抽薪”的效果。为推进清洁能源革命,拜登已签署多道行政令,一方面对传统油气行业施加限制,另一方面则对新能源产业给予大量支持。但囿于美国国内政治的现实,拜登此次“清洁能源革命”极有可能成为一张“空头支票”。

“清洁能源革命”意义何在?

自2020年竞选期间,拜登便大力宣传其推进气候治理的美好愿景,并主张从能源行业入手推行“清洁能源革命”,拜登力推“清洁能源革命”的意义何在呢?

首先,美国深受气候变化之害,推进气候治理正逐渐成为白宫的“政治正确”。根据美国国家环境信息中心(NCEI)发布的2020年报告,2020年美国各地共发生了22起气候灾害,每次的损失都超过10亿美元,打破了2017年和2011年发生16起灾害的年度记录,达到了历史新高。2020年发生的数十亿美元的灾害包括创纪录的7次与热带气旋有关的灾害,13次与强风暴有关的灾害,1次与干旱有关的灾害,1次与野火有关的灾害。这22起事件给美国造成了总计950亿美元的损失。拜登上任第7天签署的《国内外应对气候危机的行政命令》(Executive Order on Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad)开篇便指出美国“要将气候危机置于美国外交政策和国家安全的中心位置”,正是对美国目前深受气候之害的有力回应。

 

图片来源:https://www.climate.gov/news-features/blogs/beyond-data/2020-us-billion-dollar-weather-and-climate-disasters-historical

其次,应对气候变化是拜登重要的政治“卖点”。拜登对气候变化的关注由来已久,2019年6月,拜登曾自豪地表示:“我领导(气候变化)这个议题已有30多年。”早在1986年,拜登便作为参议员提出了《全球气候保护法案》(Global Climate Protection Act),这是美国参议院第一个气候变化法案,后经里根总统签署成为法律。在奥巴马政府期间,拜登作为副总统监督了美国历史上最大的清洁能源单笔投资——超过900亿美元,并见证了2009年《美国复苏与再投资法案》的实施。由于其在参议院任职期间在支持各种环境和清洁能源立法方面的出色表现,拜登获得了环保选民联盟(League of Conservation Voters)83% 的终身评分(环保选民联盟(LCV)是美国著名的环保倡导组织,专注于用政治方法解决环境挑战,自1970年以来,LCV 的国家环境记分卡一直是公众评估国会议员环境记录的黄金标准,拜登获得83%的终身评分代表获得该组织的高度认可,也印证了拜登对环保事业的支持)。可以说,过去30年的努力为拜登塑造了“气候总统”的独特标签。

2020年大选期间,拜登凭借这一标签在民主党初选中脱颖而出,面对2022年中期选举和2024年大选,拜登“气候总统”的标签仍是重要的竞争加分项。由于气候变化带来的危害被越来越广泛地感知,推进气候治理的意识已经超越了党派身份的限制。根据2019年皮尤研究中心的一项调查,52% 的年轻共和党人认为政府在减少气候变化影响方面做得太少,而蒙茅斯大学的一项民意调查发现,目前近三分之二的共和党人相信气候变化——比三年前增加了15% 。美国保守党联盟委托进行的一项调查显示,67% 的千禧一代共和党选民认为,该党应该在气候变化问题上采取更多行动。因而,争取塑造并维护“气候总统”的形象对拜登具有重要的政治吸引力,此举或将在选举中成为吸引选票的亮点。

再者,气候变化领域是拜登政府重塑美国“全球领导力”的绝佳突破口。特朗普给拜登留下了一个“烂摊子”——美国在疫情防控、民主制度、盟友信誉和经济发展等方面都遭受了巨大的创伤,弥合这些伤口需要一定的时间。而气候变化则是一个可以较快取得突破的领域,单是宣布重返《巴黎协定》就能给美国在道义上加不少分,从气候治理领域重塑美国的国际领导权是十分明智的选择。4月22日,在就任后的第93天,拜登主持召开了由40位世界领导人参加的气候峰会,仿佛在宣布:“在气候变化领域,美国回来了。”预计在未来的一段时间,全球气候治理仍将是拜登政府重塑美国全球领导力的重要发力点。

“清洁能源革命”:拜登的空头支票

总体来看,拜登在国内推行“清洁能源革命”意义重大,为此,拜登决心从“传统能源”和“新能源”两方面同时发力,以求取得重大突破。这一思路固然可取,但实施起来却要面临巨大的困难,“清洁能源革命”极有可能成为拜登的“空头支票”。

美国是现代石油工业的发祥地,自1959年8月27日科农·德雷克在宾夕法尼亚打出第一口现代工业油井以来,美国石油行业已走过了160多个春秋,成为影响美国人民的“饭碗”和“钱袋子”的重要变量。根据美国国家州立能源官员协会(NASEO)和能源期货组织(EFI)2020年的数据:“过去5年间,能源部门创造就业机会的速度比其他经济部门快50%。”美国国家经济研究协会(NERA)的分析则显示,若按拜登现行政策执行,到2025年美国传统能源领域将丢失270万个工作岗位;到2040年时,国民生产总值将减少3万亿美元,同时要丢失650万个工作岗位,美国家庭平均收入将减少7000美元。鉴于此,拜登对国内传统能源动刀必将面临国内的巨大阻力。在疫情大背景下,这种阻力将尤其巨大。拜登自上任起就竭力推销1.9万亿经济刺激法案,费心竭力地刺激美国经济,若对传统能源行业动刀带来大规模的失业和家庭平均收入减少,拜登不得不重新考虑这种方案。

其次,拜登的清洁能源革命虽然声势浩大,但实际效用有限。一方面,拜登作为总统推进清洁能源革命的自主权实际并不大。虽然拜登已指示联邦机构“根据适用法律削减化石燃料补贴”,但根据国际石油变革组织的估算,美国联邦政府每年用于化石能源行业的补贴为150亿美元,而总统权力范围之内可以动用的仅占其中的20%,相当于每年30亿美元。在此之外的补贴政策调整,需要通过立法才能进行。考虑到民主党在参议院中的优势极为微弱,民主党在推进相关立法时可能会面临许多不确定性。另一方面,拜登“新令”的适用范围十分有限。“暂停新的租赁和钻井许可”的行政令在时间上只对新的许可申请有效,在空间上只对联邦政府拥有的土地和水域有效。而美国能源信息署(EIA)的数据显示,2019年,美国联邦政府拥有所有权的土地和水域的石油和天然气产量分别占美国石油、天然气总产量的22%和12%。因而拜登新令不仅对现有石油生产规模影响很小,而且对未来数年的钻井数量影响非常微弱。

从发展新能源这个角度讲,拜登政府可能会面临共和党和民众的双重舆论压力。2021年2月,得州连续遭遇罕见低温和暴雪,随后出现了大规模的停水断电危机。共和党巧妙地抓住断电的由头,在网上发布冻结的风力涡轮机照片,企图给拜登当局的清洁能源发展战略当头一击。尽管从科学的角度讲,得州停电的“极寒”危机并非全然由发展清洁能源导致,得州电网基础架构上的缺陷才是根本原因,但此次停电危机的灾难性后果还是令一些美国人心有余悸,部分民众心中已有的对清洁能源的不信任被放大了。加上传统能源在稳定性和成本上的优势新能源短期难以企及,在成本收益的理性权衡之下,州政府和企业更可能“短视”地选择传统能源,清洁能源的大范围推广和应用还需要时间。

除却这些,拜登贯彻“清洁能源革命”的力度也值得怀疑。一方面,拜登难逃美国选举政治的铁律,屁股没坐热就要为中期选举奔波,中期选举一过又要为连任做准备。资源的稀缺性原理在美国政治中依然适用,对选举的关注将一定程度上冲低其他议题的优先级,为争取更多选民的支持,该政策的内容和施行力度在拜登执政后期或将发生重大改变,拜登真正大张旗鼓地推进清洁能源革命的时间可能还不到任期一半的时间。另一方面,即便拜登能够连任,在位也不过8年,很难将“清洁能源革命”沉淀为长期制度。美国的气候政策往往随着总统的更换反复摇摆,特朗普对奥巴马气候政策遗产的“清理”就是一例,倘若拜登之后是一位共和党人上台,美国对传统能源的政策大概率将发生改变,拜登的政策遗产很可能被连根拔除。

结语:

气候变化作为当今世界重要的非传统安全议题,关乎全人类的福祉和命运。拜登与特朗普最大的不同,在于他承认气候变化是个“科学问题”,并且愿意采取科学的手段来推进气候治理,推进“清洁能源革命”就是举措之一。拜登作为政坛老手,自然深知推进“清洁能源革命”的艰难,但考虑到美国深受气候变化之害的现实,以及国内对于推进气候治理的呼声,如果说自己作为“气候总统”都不能做点啥,又能指望谁呢?美国国家海洋和大气管理局(NOAA)5月初曾警告说:今年6月1日正式开始的大西洋飓风季,预计将“超过正常水平”。专家也警告说,美国将面临一个灾害异常频繁的夏季和秋季。6月将至,美利坚是否已经准备好接受气候变化的挑战?

作者:海国图智研究院研究助理 宋美超

审校:葛健豪 郭雷

发布时间:2021年05月31日 来源时间:2021年05月31日
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