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包道格:拜登对华强硬路线不会变

作者:余东晖   来源:中评社  已有 1594人浏览 字体放大  字体缩小

尽管拜登政府正在评估对华政策,美国知名亚洲问题专家包道格认为,外界对美中关系回暖不应有不切实际的期望,美中双方目前都没有动因去改善他们之间的竞争性关系,以内政为优先的拜登政府会继续保持对华强硬的路线。他呼吁双方从小事做起,防止美中关系滑向冲突。

美国智库卡内基国际和平基金会杰出研究员包道格(Douglas Paal)日前接受中评社记者的独家电话专访,谈他对拜登执政四个多月以来美中关系走势的看法。与多数美中关系专家一样,他对当前美中关系的走势并不感到乐观,而且他指出,中方对美方当前的一些强硬做法不应感到意外,也不应有不现实期待。

分析拜登政府对华保持强硬路线的动因,包道格表示,拜登的优先议程是他的内政项目动议在国会获得通过,以收买人心,争取在明年的中期选举中保住民主党在国会的多数地位。“如果你能使你的反华联盟走下去,用以支持你的控制病毒、恢复经济、社会平等议程的推行,为什么不呢?我认为,他想要确保他不会因为对中国采取更具建设性和更加专注于接触的手法,而失去美国中间派乃至右派的支持。如果他不保持对中国强劲的反对立场,他可能会失去他的预算案、基础设施投资案在国会获得通过的机会。”包道格分析道。

由此,包道格认为,拜登政府的对华手法与特朗普政府相比,更多地具有连续性,区别仅在于实施。两个政府的对华政策主旨是相同的,不同在于,拜登政府各部门的一致性更强,目标更明确。在有些方面,当前的拜登政府比特朗普政府的同期走得更远,比如白宫印太协调员坎贝尔最近就宣示,美国的“对华接触政策已经结束”。

在此背景下,曾在老布什时期任白宫国安会亚洲事务高级主任的包道格认为,即便拜登政府完成对华政策的评估,拜登政府很可能会继续保持现行的对华关系路线,保持现状。他认为,拜登政府所谓的对华“竞争、对抗、合作”不过是一个“可爱的词组”,躲在背后不做决定,来争取时间,拖延事情。他们并没有做好准备去改善对华关系。

基于这些分析,过去一年经常在网络论坛与中方专家和官员交流的包道格指出,中方对拜登政府的对华强硬态度不应感到意外,包括布林肯声称新疆“种族灭绝”,不过是重复拜登在竞选中说过的话,他不会去改变。包道格认为,中方一些人对拜登政府有不切实际的期待,因而对拜登上台后的一些做法感到困惑。这种困惑从特朗普时代就开始了,中国人总觉得特朗普更务实、更好打交道。现在拜登不会为特朗普做的事情道歉。

曾在小布什时期任美国在台协会台北办事处长的包道格感受到拜登政府与特朗普政府的一大不同是处理台湾问题的手法。他说,两个政府都想与台湾建设关系,但特朗普政府中至少有一部分人想将台湾变成美国反华“十字军东征”的盟友。拜登政府则做得更克制。在重新评估了对台交往的指导纲要后,坎贝尔说过美中关系是有界限的,尽管这个界限现在看起来更宽广了。

包道格指出,拜登政府一方面试图向中方保证,美国仍然坚持包括三个联合公报的一个中国框架;另一方面,又认为中方正在改变台海现状,所以美国要试图加强与台湾的非官方关系,采取一些行动显示对台湾的支持,但又不采取特朗普政府某些人想要的那种风险程度。

因此包道格并不像某些美国专家那样预期北京很快会对台动武。他不认为“武统”台湾在北京要处理问题的优先名单中。他说:“只要美国不推动台湾朝向法理独立的重要行动迈进--这似乎在特朗普治下发生过,但现在没有发生,中国就不会有迫使他们采取行动的扳机。”

这位美国知名台海问题专家从正面角度去理解拜登最近派前任高阶官员访台的举动。他指出,多德的代表团传达的隐含讯息在于:现在美国有了新总统,处理美台关系手法会有所不同;美台关系仍将是非官方关系,处理台湾问题会按照三个联合公报进行,但会有更宽广的界限。包道格相信,美方应当把这些讯息持续传达给台北,尤其是深绿人士:在这个领域他们要与美国同步,不能脱离美国。

当专访进行时,美国国会参议院正在加紧一项对华“全面战略竞争”的立法进程。许多专家担心,此法一旦过关并实施,美中可能迈向“新冷战”。包道格承认这是可能的,世界有可能出现两套互联网体系、多种社交媒体的状况,但他不愿意以“冷战”来指代世界正在出现的全球化分裂逆转的“巴尔干化”时期,认为全球化不会百分之百倒退,美国公司依然会参与中国市场,但“巴尔干化”时期可能会持续一、二十年。他也呼吁美国在科技交流政策上要有自信,要保持开放,才能体现美国的价值。他说,封闭政策注定失败。

展望今后一段时期的美中关系,包道格承认,期待值非常有限,两国现在都没有动因做出重大改变,双方的国内原因使得双边关系迅速回暖不会发生。包道格建议,在降低期望值和能见度的情况下,双方应当采取务实举措,从一些“小事情”起步,比如恢复签证,互派新大使,重新开放领事馆等。它们虽然不会改变历史进程,但能防止美中继续滑向冲突。

以下是中评社记者与包道格的访谈的全文:

中评社记者:您如何评价拜登政府执政四个多月来的处理美中关系的表现,您愿意总体上给打多少分?

包道格:我不知道该打多少分,但如果你记得他是怎么竞选的,你会发现他将控制新冠疫情、重启经济、提高中产阶级收入等作为优先议题,这些都没有变化。他并没有将外交政策放在议程的前沿,他不愿意优先处理中国问题。这是很重要的政治考虑。

我不觉得拜登在制造或操纵恐惧或不信任,共和党和民主党的圈子里对中国有真切的恐惧和不信任。如果你要处理一些事情,你要做你能做的事情,而中国不是一个容易的目标。如果你能使你的反华联盟走下去,用以支持你的控制病毒、恢复经济、社会平等议程的推行,为什么不呢?我认为,他想要确保他不会因为对中国采取更具建设性和更加专注于接触的手法,而失去美国中间派乃至右派的支持。如果他不保持对中国强劲的反对立场,他可能会失去他的预算案、基础设施投资案在国会获得通过的机会。

我个人判断,拜登不想重蹈克林顿或奥巴马的覆辙,也就是在执政前两年推行一些自由化的议程,或者是有争议性的法案,然后在中期选举中失败。拜登团队已经决定不能失去中期选举,他们不给共和党人以机会来批评他们对中国或俄罗斯采取理性态度。所以他们会继续在这些议题上表现强硬,以回报左翼。有趣的是,反华左翼与反华右翼在2022年选举中有共同的兴趣。所以这对于拜登和白宫来说是他们追求的“聪明政治”。

中评社记者:您说到拜登政府不愿意给共和党人以批评的借口,并且要推行其内政优先,而表现对华强硬,那么拜登政府与特朗普政府的对华手法有多大不同?连续性大于不同吗?

包道格:我认为有更多的连续性,区别仅在于实施。两个政府的政策主旨基本上是相同的。只不过是没有了像蓬佩奥那样的行为疯狂和对中国话题的痴迷。你看到的是,不同部门的不同声明之间有了更多的一致性,似乎在追求同样的目标,而且没有了特朗普治下那种奇怪的分裂。

我认为一个明显的不同是他们对于台湾的政策。两个政府都想与台湾建设关系,但特朗普政府中至少有一部分人想将台湾变成美国反华“十字军东征”的盟友。拜登政府则做得更克制。在重新评估了对台交往的指导纲要后,坎贝尔说过美中关系是有界限的,尽管这个界限现在看起来更宽广了。

所以拜登政府一方面试图向中方保证,美国仍然坚持包括三个联合公报的一个中国框架,但另一方面,又认为中方正在改变台海现状,所以美国要试图加强与台湾的非官方关系,包括帮助巴拉圭与台湾保持关系,继续支持台湾参加世卫大会,派高层特使访问台湾等。这些都是显示对台湾的许多支持,但又不采取特朗普政府某些人想要的那种风险程度。

中评社记者:我感觉,从言辞上看,拜登政府似乎更理性、更温和,但实际行动跟特朗普政府差不多。

包道格:上周在向斯坦福大学讲话时,坎贝尔采取了更强硬的立场。特朗普政府初期的对华战略中依然包含接触,但现在拜登政府扔掉接触政策,某种程度上比特朗普政府走得更远。

中评社记者:根据您最近与中方官员和专家的对话,您是否觉得中国人对拜登政府有一种失望感或幻灭感?因为最近我看到一个民调,显示中国人在拜登上台后对美国的好感度反而下跌了17个百分点。

包道格:从我跟中国人有限的接触,我没感受到他们的幻灭感,而是感受到他们的困惑感,这从他们一开始对特朗普的困惑能看出来。中国人那时就觉得特朗普比希拉里好,他们对特朗普有期待,他很早就去中国访问,他们很早就谈贸易协议,而且确实达成了。我想中国人对于特朗普本人的负面观感一直少于对特朗普政府中的一些人。特朗普对华府与北京关系中像人权等一些传统的紧张问题并不关心,所以中国人觉得特朗普更务实、更好打交道。

当你开始看到拜登和布林肯等人不断地提到回归人权问题,谈论新疆、香港、西藏,中国人对拜登政府恢复正常的政治操作感到困惑,认为他们回归意识形态冲突。我认为中国人有不现实的期待。我在与中方同行对话时就告诉他们,拜登不是特朗普,他不会为特朗普做的事情道歉。

中方坚持“解铃还需系铃人”,要拜登修补特朗普做的事情。但我认为,美国已经发生政党轮替,中方应当更务实一些。我建议他们可以主动采取一些行动来缓和两国关系。

中评社记者:但是拜登政府的一些说法,比如将新疆打上“种族灭绝”的标签,进一步削弱了双方的信任感,限缩了合作空间。不是吗?

包道格:这就凸显了我的担忧,也就是中方没有最好的渠道,而且研究美国的专家也不足,至少对美国领导层的了解不够。就像王缉思和贾庆国最近公开批评中国对美国的研究质量不高,他们是对的。

在竞选中,拜登就曾说过新疆“种族灭绝”,在胜选后,布林肯不会改变这种说法。中方对此不应感到惊讶。

中评社记者:拜登政府仍在进行对华政策的评估,您觉得最后出来的评估结果与目前已经说的“竞争、对抗、合作”的3C混合体会有多大不同?

包道格:这是一个可爱的词组,他们用于躲藏,是一种他们避免做决定的方式。他们出于政治目的,不愿做决定,因为在他们的基本议程在国会获得通过之前,他们不愿意与中国打交道。他们不愿意打乱他们的盘算,他们认为能够缩小多数人的分歧,为其社会项目获得很多钱,以期收买人心,让多数选民投票给他们,以保住民主党在国会中的多数地位。你所说的“竞争、对抗、合作”只是他们用来争取时间,拖延事情。

我认为拜登政府对其国内议程有充分全面的考虑,但在外交政策上并没有紧迫感。他们在外交政策上就是重复竞选时的声明,并不想真的做事。就像下棋一般,有了好的开局,你其实还要有20步棋要走,但实际上他们就想保持好的开局,并没有做好准备做更多的事情。

中评社记者:据我所知,五角大楼6月份就将发布其对于美中军事关系的评估报告,贸易代表戴琪刚跟刘鹤通话,相信贸易代表办对于美中贸易政策的评估也要有结果了,对华施加的关税还要不要继续实施?您觉得他们的评估结果会有不同么?

包道格:我对于这些结果没有很高的期望值。如果你看拉特纳关于对华政策的文章记录,就会发现他的观点从来没有什么新意。他总是在强调强烈的副词和形容词,总是说比我们正在做的东西要做得更多。我不预期在这方面会有什么突破,也不觉得他们有兴趣取得突破。他们想要保持形势像现在这样,不去转变它,我预期他们在保持现状。

在贸易谈判方面,戴女士是一个出色的贸易法律师,但不是一个贸易战略家。我不认为拜登政府有个统一的协议,并知道如何去推进。他们谈论贸易要为中产阶级和蓝领工人服务,但实际上这是两个主题。你无法通过对外贸易政策来修补中产阶级,而是要通过国内政策来修补中产阶级,这就是为什么他们要通过议程,来调动“绿色工作”,改善健保,为低收入阶层减税,给高收入阶层加税等。

中评社记者:所以您不预期美中关系的路线会有重大变化,即便他们完成了对华政策的评估?

包道格:我至今没看到任何证据显示我们该有这样的预期。拜登政府政府似乎在任命尚不知道该做什么的人在评估要做什么,这在“二战”之后曾经发生过,也正是他们现在正做的事情。他们并不想做出决定。

中评社记者:那么在此背景下,您认为当前美中关系的主要关切是什么?什么问题最让您感到担忧?

包道格:不像《经济学人》所讲的“最危险的地方是台湾”,目前我并不最担心台湾。我认为,美中双方必须令他们日常的接触正常化,他们必须互相倾听对方。当关切出现时,在阿拉斯加会谈之前,我希望他们能够交流他们有计划的雄心和红线。我知道中方对他们在西藏、台湾、新疆和国内政治等问题上的红线是很清楚的,但这还不够,因为全世界有很多事情要谈,包括中东、非洲、南亚、东南亚、领土争端等,他们应当有更具雄心的接触。

当他们委任尼古拉斯·伯恩斯担任驻华大使时,你得开始去中国会谈。这将有所助益,我猜想他们会给伯恩斯一定的空间去与中方接触,谈特定的问题,但不太可能非常直接。因为他不太可能经常见到中国最高领导人,中国现在的官僚体系不可能这么灵活和务实,但美方至少要尝试去谈,去阐明政策,然后等待中方的反应。

中评社记者:与之相关的是台湾问题,最近美国军方领导人似乎对此有紧迫感,称北京可能在六年内攻台,您对此怎么看?

包道格:我觉得他们要约束自己的表态,我听到的官员的表态其实是在争取他们的预算。我不认为那些是准确的预测,我没有看到迹象显示中方感觉解决问题的答案在于进攻台湾。他们不大可能为了解决别的优先问题,而因为台湾与美国开战。我不认为武统台湾在他们的优先名单中。只要美国不推动台湾朝向“法理独立”的重要行动迈进--这似乎在特朗普治下发生过,但现在没有发生,中国就不会有迫使他们采取行动的扳机。

也许形势可以更好,美国可以更谨慎地处理台湾问题。我认为台湾当局在不制造麻烦方面还是相当负责任的,但这并不一定意味着2024年台湾大选后还会这样。所以有很多工作要做,以防止事态恶化。有很多小事情可以做,比如,美军舰船穿行台湾海峡已行之有年,因为美国视台湾海峡为国际公开水域,但在特朗普时代开始广而告之。为什么我们不停止这种宣传呢?解放军知道美国舰船什么时候穿行台海的。我们这么做是想让本地区紧张局势实现某种军事化吗?我们应当寻找方式来减少可能的军事紧张。我们可以继续做我们做的事情,但不要在政治上小题大作。

中评社记者:您似乎不担心台海很快会爆发战事,但是误会误判而导致的事故呢?您觉得当前美中在管控台湾问题上最关键的事情是什么?

包道格:我反而觉得拜登政府最近派3位前官员去台湾访问有正面意义。人们将之视为拜登政府对台湾的支持,但我觉得真正的讯息在于告诉台湾:特朗普不再是美国总统。台湾传出许多声音,他们真的想念特朗普,想被拜登政府一样好地对待。

我认为多德的代表团传达的隐含讯息在于,现在美国有了新总统,处理手法会有所不同。美台关系仍将是非官方关系,不会有负责经济事务的国务院次卿或美国驻联合国大使访问台北之类的事情。处理台湾问题会按照三个联合公报进行,但会有更宽广的界限。把这些讯息传达给台北,使他们不至于仍觉得困惑。

台湾官员最近在接受美国媒体访谈时暗示似乎怀念特朗普时代,我不觉得拜登政府会喜欢这样。虽然我们知道在美国大选时,台湾人就更喜欢特朗普,但他们应当调整他们的行为。蔡英文在这方面表现不错,但她要处理好民进党内部深绿力量,不容易。美国应当给这些深绿人士传达持续的讯息,让他们认识到,在这个领域他们要与美国保持同步,不能脱离美国,然后被孤立。

中评社记者:如您所说,拜登政府在对华关系方面会保持当前的路线不变,但是美国国会正在酝酿“全面战略竞争”法案。有人担心,如果这个法案通过并实施,将限缩美中之间的任何合作空间,美中可能进入“新冷战”,您是否也有这种担心?

包道格:我想也许是这样的,这是不幸的。何瑞恩最近在他新书中表达了一个跟我两年前写的文章同样的观点,那就是美国应当更自信一些。中国并非十英尺高的巨人,美国也并非两英尺的矮子。比如在技术转移的政策上,我相信吸纳(cooptation)而不是孤立(isolation)。虽然拜登政府仍面临许多约束,但他们已经在恢复学生签证方面采取了一些重要的行动,这是正确的方向,还有更多的事情可以做,不是因为我们害怕中国人来美国威胁我们,而是我们感觉中国人可以为美国做贡献。

保持开放,我们不会削弱我们的价值观。在中世纪,那些有人在大学与教堂之间传播科学的国家,就比完全封闭的国家表现得好,在当今社会封闭依然是愚蠢的。长远看,封闭不管用,这种政策注定会失败。拥抱国际交流的现实,无论是在科学技术、半导体之类的领域,应当以自信来推进。

中评社记者:那您觉得美中会因此进入“新冷战”时期吗?

包道格:不幸的是,这是可能的。但你不要将之称为“冷战”,因为这暗示跟以前那种没有贸易、没有交往的冷战完全是一回事。即便美国公司在中国的生产显着减少,美国公司依然会参与中国市场。全球化不会百分之百地倒退。我们的经济或其它经济试图那么做是不好的,是不合逻辑的。所以我不觉得我们会有那种冷战,那是不可能的。

我确实认为,两国的政治领导人并不想包容对方,中国越来越自负,美国越来越恐惧。这对管理两国关系来说是一个糟糕的组合。我的观点是,我们无法从高层开始管理事情,那就从较低层管理事情,从大使和国家安全委员会开始解决实际问题。希望通过美国贸易代表戴琪,我们将制定一些实际的解决方案来处理关税问题,回到之前的基础水平。从下往上努力,现在比让最高领导层聚在一起更有可能。然而考虑到中国的治理方式,如果没有最高领导层的参与,事情将很难取得进展。所以我不太乐观,我不认为我们现在有自上而下来重组关系的选项。

中评社记者:您认为世界会因为两个大国的竞争而分裂成两套体系、两个阵营吗?

包道格:我想这已经在进行,甚至在特朗普上任之前就发生了,特朗普不过是一种折射,拜登还在继续,我还没有看到逆转。世界正在“巴尔干化”(balkanizing),供应链变得更脆弱,新冠病毒加速了这个进程。人们对互联网持怀疑态度,俄罗斯和中国想要一个比美国想要的更加封闭的互联网,我们会有两个网络系统。我们将不得不使用更多的社交媒体,因为欧洲人不喜欢美国的社交媒体,但他们也不喜欢中国的社交媒体,所以最终会有三、四种社交媒体。所以我认为我们仍然在朝着“巴尔干化”的方向发展,也就是全球化的分裂逆转。我们正在从一个完全全球化的世界转向一个较不全球化的世界,这个趋势仍在继续,不会扭转。我相信长远来看会扭转,重回全球化,但不会在一、二十年间发生。

中评社记者:最后一个问题,您如何展望短中期的美中关系?您似乎有点悲观,是吗?

包道格:我认为拜登政府更有动因去保持现状而不是改变现状。我看不出美国有什么改变的动因。就像我之前说的,我对中国朋友说过,如果要改变,可能得从中国开始,但我也没看到中国对解决这个问题有任何兴趣。因为中国领导人在这方面不仅不愿表现软弱,而且即便他尝试,也不会成功。

我认为目前的环境结构没有给我们提供机会。如果你能降低能见度,降低打交道的调门,做一些事情,比如恢复签证,互派新大使在华盛顿和北京履行职责,重新开放领事馆等这些小步骤,随着时间的推移,将会有重大意义。它们虽然不会改变历史进程,但能防止我们继续陷入更大的冲突。

中评社记者:所以这是非常有限的预期,不要指望两国关系能很快回暖。

包道格:确实如此。因为双方都有国内的原因,使之不会发生。

发布时间:2021年06月08日 来源时间:2021年06月08日
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