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中美太阳能博弈,拜登又打“人权牌”?

作者:魏百佩   来源:海国图智研究  已有 361人浏览 字体放大  字体缩小

本文作者:魏百佩 海国图智研究院研究助理

美政快评: 拟在中美太阳能博弈上打“人权牌”,拜登赢面如何

中国和美国在清洁能源产业上的竞争由来已久,且有愈演愈烈的趋势。5月12日,拜登的气候特使约翰.克里在议院外交事务委员会(House Foreign Affairs Committee)的听证会上告诉国会议员,拜登政府正在考虑(weighing)对中国生产太阳能电池板和其他可再生能源部件进行制裁。本文认为,这一考量极有可能在未来转变为实质性政策。美国意图在利用本国实现“零碳”目标的过程与中国进行博弈,竞争全球光伏产业链的主导权。而与以往不同的是,拜登政府在本轮与中国进行的光伏产业博弈中从一开始就重视人权外交议题的意识形态地位,以期获得人权议程带来的政治红利。但是,拜登“人权牌”的赢面堪忧。使用“人权牌”,意味着拜登政府和国会必须在“推进气候优先事项”与“捍卫基于规则的全球贸易体系”两大议题间取得相对平衡。这对于中美相互依赖程度强且互动关系复杂的新能源市场来说,是很难做到的事。同时,一个在光伏全产业链上已具备领先制造优势的中国也有可能采取比应对之前的贸易制裁更严厉的措施来反制拜登的“人权制裁”。拜登在此时使用“人权牌”实际上目光短浅,最后结果很可能得不偿失。

一、关税政策失效,“人权牌”成新博弈工具

在“人权牌”打出之前,打着“反倾销,反补贴”(“双反”)旗号的关税政策是美国在与中国进行光伏产业上的竞争时使用最多次的博弈工具。在2012年和2015年,奥巴马政府两次分别实施了两位数和三位数的反倾销和反补贴关税,并且还公开表示,美国光伏企业遇到的困境,是因为中国企业带来的竞争。中国光电池和组件的供应过剩导致美国国内光伏制造业的供应不足。2018年,特朗普政府根据1974年贸易法案(Trade Act of 1974)关于进口晶体硅光伏电池的第201条(Section 201)的有关规定,对包括中国在内的大多数国家的光伏电池和组件实施了为期四年的保障关税。中国制造的光伏组件承受的联合关税(包括未取消的“双反”关税、对某些半导体产品实施的301关税以及201保障关税)因此高达239%。同时,特朗普政府还设置2.5千兆瓦的太阳能电池进口限额以支持国内太阳能组件制造。

但是,随着美国太阳能市场需求日益强劲,及作为光伏电池原材料的多晶硅供给相对不足,201关税的有效性不断下降。美国的光伏产业的优势集中在光伏全供应链的中下游,即,太阳能系统的设计、销售、最终组装和安装阶段,在光伏原料生产制造上明显不足。根据全美太阳能就业普查的数据显示,在2019年美国太阳能产业雇佣了大概25万名工人,但是只有不到14%在制造业工作。同时,从2010年到2020年,中国在全球多晶硅生产中的占比从26% 增长到82% ,而美国在其中的占比从35% 下降到5% 。这表明已经实施多年的“双反”关税政策及配套贸易政策并未显著增加国内光伏组件的产量,美国依旧选择依靠全球供应链来完成太阳能设备的生产。而根据麦肯锡公司在2019年1月所做出的经济模型推算,美国对太阳能的需求在2020年会比2019年增长33% ,2021年会增长48%。本土市场的强劲需求要求美国国内制造商从海外供应商那里采购超过免关税进口配额的太阳能电池数量,以免失去市场机会。因此,尽管有多重关税的限制,美国从中国进口的光伏组件的数量不降反升。根据美国海关的数据,2020年第一季度美国从中国进口了超过490兆瓦组件,已经超过2019年全年进口总量的22%。

2021年伊始,包括8分钟太阳能(8minute Solar Energy)和 EDF 新能源(EDF Renewables)在内的不少龙头企业和行业协会都呼吁拜登尽快中止201关税。在他们的公开信中称,美国消费者对太阳能的需求对价格敏感,既有化石燃料,也有可再生能源。对光伏电池的现有关税和任何潜在的进口限制最终都会提高太阳能装置的成本,减缓消费者需求,从而损害整个行业的就业。所以,拜登急需新的博弈工具使美国能在新一轮的中美光伏竞争中获得优势。这是拜登在本轮中美光伏产业竞争中从关税政策转向“人权制裁”的重要现实原因。


美国光伏装置总数量(2010-2019,单位:个)一路走高

数据来源:Wood Mackenzie

二、拜登有意“粘合两党”,“人权牌”发挥“奇效”

拜登急需能代替201关税且能继续遏制中国对美国光伏产业链影响力的策略替代品,“人权制裁”应运而生。在实施效果上,拜登政府还对其寄予了“双管齐下”的期望:既能限制中国光伏产品的进口,又能成为两党的“粘合剂”,以期更好地推进《无尽前沿法案》(Endless Frontier Act)。

《无尽前沿法案》的提出正是为了在供给侧促进政府对包括清洁能源在内的数十个行业在技术研发领域的投资,应对来自中国的竞争。该法案被认为是落实美国政府对包括光伏在内的新能源产业扶持政策的关键。白宫的基础设施计划承诺提供1000亿美元,用于国家电网的现代化,目标是在15年内实现无碳电网。同时,《无尽前沿法案》的通过也敦促美国能源部尽快落实对光伏产业1.28亿美元的投资。这笔投资将用于降低成本,提高性能,加快太阳能技术的部署,包括研发多晶硅光伏电池的替代品,以进一步减少美国对中国多晶硅的依赖。

但是,由于共和党人对拜登2035年实现“全面脱碳”的目标并不感冒,拜登需要新的理由劝说近60%的否认气候变化存在的参议院共和党人接受《无尽前沿法案》。而此时,人权议题成为了重要的游说策略。因此,在参议院通过该法案之际,法案的规模虽与先前计划相比大大“缩水”,且加入了一些与科技投资看似毫无关系的修正案。但实际上,这些修正案暗藏玄机,带有很重的人权议题的属性。如参议员苏利文(Sullivan)提出的禁止那些未向联邦政府报告就从“鼓吹审查制度”的外国政府那里获得资助的大学获取政府津贴,以保障美国大学的“思想多样性”。这样,通过并把人权议题与其他议题相结合,“人权牌”成为参议院内部联合两院的游说筹码。同时,炒作人权议题也使得国会山对“进一步遏制中国”的目标达成了共识。

三、人权牌“折腾”美国光伏产业,拜登恐难实现预期目的

人权制裁在经济上的预期效果与关税政策一致,都试图通过进口限额来促进国内光伏产能的提升。但是,美国光伏企业在短期难以摆脱对中国的依赖,而且“人权牌”和关税政策一样,反而使美国“赔了夫人又折兵”——既未能减少对中国光伏产品的依赖,又影响了本土光伏市场的进口及供给的稳定性。

首先,美国很难寻找到中国具有显著成本优势的替代品,以降低美国制造的光伏组件的成本。诚然,在实施“双反”后,美国太阳能电池和组件进口来源的确发生了巨大转变。在2012年,美国近60% 的光伏组件进口来自中国,但在2019年,中国只占光伏组件美国进口总量的2%,而从马来西亚、越南、泰国和韩国进口的光伏组件的总数量占美国进口总量的近87%。但是,在中国在多晶硅的生产技术上取得领先地位后,在多晶硅、硅片、电池片、组件、逆变器环节产量在全球价值链中规模效应占全球比例已分别提升至67%、97%、79%、71%、59%。在光伏产业链上中游领域甚至出现中国厂商规模优势一边倒的情况。这就使得无论美国以什么方式限制中国光伏产品的进口,美国制造的太阳能设备的相对于含有中国元件的其他国家生产的设备而言更加昂贵。

同时,由于进口政策的朝令夕改,美国的太阳能厂商在全球产业链上的采购成本增加,追随政策的投机行为给进口及供给稳定性造成不良影响。例如,在特朗普宣布了对双面太阳能电池实施201关税豁免之后,2019年下半年进口的中国光伏组件的数量占全年的95%; 但是一年之后,2020年10月,政府发布了第10101号总统公告,又开始对以前被排除在外的双面电池征收太阳能保护税。如此一来,美国制造商很难把中国市场作为日常采购的选择,只是把在中国市场采购更便宜的光伏组件作为时不时的投机行为,这反而使中国组件的价格优势无法显化在美国整体光伏市场的价格中,因不能稳定购入中国的光伏组件而随时要调整其在全球市场的进口计划,带来不稳定性。而“人权牌”的具体实施方式,范围,时间目前仍悬而未决,但一旦落地,对于美国光伏企业来说,无疑是新一轮的“折腾”。


2013-2019年美国光伏发电进口和自产量占比份额

数据来源:U.S Energy Information Administration

结语

拜登在中美太阳能博弈中打“人权牌”是基于现实情势的考量。美国利用关税策略与中国进行博弈的有效性下降,需要“人权牌”作为替代品,用人权议题体现相关意识形态的政治效应取得贸易限制的政策效果。同时,人权也有利于民共两党在新能源议题上的联合,更好地推进《无尽前沿法案》的实施,向拜登宏大的基础设施建设构想注入资金。但是,美国的光伏产业呈价格敏感的特质,需要依赖低成本的上游制造业降低光伏产品及组件的价格,以扩大需求。“人权牌”对于依赖于全球产业链才可以获得最佳资源配置的美国光伏企业来说是新一轮的“折腾”。而中美人权博弈也出现新的态势,中国拥有更强的反制能力,并且今年一直在相关问题上保持强硬态度。拜登发起的“人权外交攻势”最后很可能一无实质性效果二无国际影响,在对华系统性竞争和博弈中赢面堪忧。

审校:葛健豪 郭雷

发布时间:2021年06月12日 来源时间:2021年06月11日
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