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中美科技战新战线:武器化的出口管制

作者:张彦赪   来源:海国图智研究院  已有 1455人浏览 字体放大  字体缩小

摘要:在近来的中美科技战中,出口管制成为美国对华遏制的新战线,通过对相关技术和企业进行出口管制,强势应对中国的军民融合战略以及长期高新科技发展。

一、武器化的出口管制

今年六月,美国总统拜登签署了名为 “应对为中华人民共和国某些公司提供资金支持的证券投资所产生的威胁”的行政令(E.O.14032),加强了对中国涉军以及监控技术企业的进一步打压。早在2020年11月,特朗普便签署了“应对共产党中国军队公司券融资的威胁”行政令 (E.O. 13959),禁止美国投资者向一系列美国政府认定的“中共军工企业”(CCMCs)购买证券。今年年初,特朗普离任之际签署了行政令E.O.13974,将原有行政令中的31家中国涉军企业扩至44家,并要求美国投资者在相关公司被美国政府认定为中国涉军企业后的365天内抛售所有的已购证券。

除了总统签署的行政令以外,美国国会通过相关法案为进一步武器化出口管制提供弹药,代表法案包括《出口管制条例》(Export Administration Act, ERA)和《国际武器贸易条例》(International Traffic in Arms Regulations, ITAR)。特朗普政府执政期间,第115届国会通过了《出口管制改革法案》(Export Control Reform Act, ECRA),进一步对军民两用新兴和基础技术的出口进行限制。该法案对由美国商务部工业与安全局(BIS)负责的ERA进行了补充完善,并为其提供了永久性法定授权。ERA中第744部分即为大众所熟知的实体清单(Entity List),该清单由BIS于1997年首次发布,清单中罗列的人士、企业需要获得BIS颁布的许可执照才能够出口及转让一些特殊物品。自2019年来,包括华为、海康威视等中方企业都被纳入 BIS实体清单。

二、美国出口管制政策体系的纵向发展:维护国家安全

尽管大国竞争背景下,美国将出口管制作为武器化的经济策略打压中国技术发展,值得注意的是,该策略并非为中国量身定做。美国的出口管制政策体系可追溯至1917年,一个多世纪来在不断变化的国际形势中改革修正。回顾美国出口管制政策体系的纵向发展及其目标动机,有助于更好理解今日中美科技竞争中,作为弹药的出口管制扮演的角色和本质内涵。

一战时期,美国于1917年颁布了《敌国贸易法》,目的在于使用出口管制来限制美国和其敌国(如德国、法国、日本等)之间的贸易和经济活动。另一个美国出口管制史上的重要法案是《1979年出口管理法》,该法案的颁布与当时国际上核不扩散的诉求相呼应,提出将对造成潜在军事威胁的出口行为进行管制。同时该法案奠定了BIS管理美国的军民双用商品以及软件和技术的出口、再出口的权力。该法案于2001年过期,由于缺乏两党共识而陷入僵局。2018,国会在对《1979年出口管理法》 更新的基础上,通过了《出口管制改革法案》(Export Control Reform Act, ECRA)。该法案将维护国家安全和对外政策的管控合二为一,并将出口的多边管制和军民双用物品的管制相互合并。总结来说,从1917年到2018年,美国出口管制政策体系的演变中不变的逻辑是其政策诉求在于维护国家安全,而近年来巩固美国的全球领导地位也成其国家安全利益的政治措辞。

三、涉华出口管制的目标和动机:打压中国高端制造和应对中国军民融合战略

在涉华出口管制上,不论是2018年通过的ECRA还是白宫相继发布的行政令,美方措辞都直言不讳地指向“中国制造2025”和中国军民融合战略(Military-Civil Fusion, MCF)。一方面,紧跟ECRA法案其后的是BIS罗列的一系列技术限制清单,在最新美中经济与安全评估委员会 (USCC)的问题简报中,这些技术清单和“中国制造2025”中提及的优先发展领域几乎重合,包括生物制药和高科技医疗器械、新一代 IT 集成电路、太空与航空、海事设备和高科技船舶、高端计算机和机器人、先进铁路运输装备、添加剂制造、先进的监控技术、新能源及节能汽车能源设备、农业机械、新材料。不难窥见,出口管制将作为美国应对中国高科技发展的重要武器。

另一方面,中国在2015年将“军民融合”上升为“国家战略”,强调“科技兴军”,引发美方强烈反应。美国前副助理国务卿克里斯托弗·福特称中国“军民融合”战略是美国乃至全世界“最重要的安全隐患之一”。特朗普政府以中国“军民融合”战略对美国构成威胁为由,打击华为等企业,限制中国留学生。应对中国军民融合战略,除了对军民两用核心技术的出口加以管制以外,一系列由总统签署的行政令直接在投资上加以限制,明令禁止了美国投资者购买被认定是“中共军工企业”公司所发行的证券。今年6月3日拜登签署的行政令E.O.14032中,其中三大变化值得关注:其一,扩大范围,限制的公司不再仅与军工相关,若涉及监控技术也将被管制,管制不再局限于国家安全更是上升到捍卫人权的高度;其二,延长期限,这点为美国的利益相关者争取更多时间,因而为制裁提供更多灵活性和可执行力;其三,调整执行部门分工,加大了财政部的作用,投资禁令的管辖权从特朗普时期的国防部移交到财政部。

四、美国出口管制政策体系的争议和挑战

美方出口管制政策体系的横向发展,将持续受到国际局势和国内政治的影响。受众上而言,和平年代下的出口管制扩散性地面向潜力的竞争者,不仅中国、俄罗斯、古巴面临管制,欧盟也难逃美国的域外制裁。实体清单2020年数据显示,一千多家来自76个国家地区的企业被制裁,被列入实体清单的中国大陆企业高达260家。特朗普政府时期对华遏制打击达到一个高潮,然而特朗普的策略饱受争议:过度强调美国优先损害同盟联系,欧洲智库MERICS认为欧洲对美国的出口管制措施有效性持有怀疑态度,并持有一定程度的反抗态度。此外,新美国安全中心智库的研究人员认为出口管制更像是短暂性的战术打击而非长远耐受的宏观战略,不利于美国国内创新和长期发展。2021年拜登上台,拜登倡导多边主义,有将出口管制作为宏观战略的发展倾向,同时对特朗普时期遗留的政策弊端进行了一定程度的修正。

然而,由于出口管制模糊了国内利益和对外政策的边界,将更多利益相关者牵扯其中,出口管制在美国国内面临争议和挑战。一方面,出口管制影响美国自身的市场份额、在全球供应链的地位以及新核心技术的合作研发。此外,出口管制也可能会加速其他国家的技术本土化。另一方面,不同部门间的合作模糊性对出口管制政策执行力度造成影响。在2021美中经济与安全评估委员会(USCC)的最新报告中,BIS数年来在定义新兴和基础技术的延迟就被诟病。BIS在针对新兴的和基础的技术的表述不清将牵制美国外资投资委员会(CFIUS)的执行力。此外,尽管对于技术、企业有出口管制,但目前美国仍缺乏综合的投资限制,这将成为潜在漏洞,使得其他国家涉军企业依旧可以进入美国市场筹集资金。

结语

美国的出口管制手段渊源已久,目前大国竞争的国际格局中,中国成为其重点管制的对象。美方以国家安全为由,持续将出口管制武器化、战略化,其本质在于维护美国在军事科技领域的绝对霸权。然而管制并非制止,对于中美双方而言,科技战的机遇与挑战将并行不悖。

发布时间:2021年06月26日 来源时间:2021年06月25日
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