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拜登政府南海政策的调整方向与限度

作者:傅梦孜 陈子楠   来源:武大边海  已有 770人浏览 字体放大  字体缩小

傅梦孜:中国现代国际关系研究院副院长、研究员、博士生导师,国家领土主权与海洋权益协同创新中心学术委员

陈子楠:中国现代国际关系研究院海洋战略研究所助理研究员、博士

一、特朗普政府南海政策着力点

2017年特朗普政府上台后,南海问题成为美国政府对话中国“战略竞争”的抓手,南海局势一度呈现“高开高走”态势,并在新冠疫情期间达到顶峰。特朗普时期南海政策及其造成的现实形势是拜登政府不得不接手的“基本盘”。

(一)强化南海地区军事挑衅

显著提升“航行自由”等军事行动。新冠疫情期间,美军在南海军事活动频率和强度呈现逆势增长。美国在“印太战略”框架下进一步整合美军舰穿越台湾海峡、南海“航行自由行动”和“轰炸机持续存在”等“航行与飞越自由”系列行动的态势突显,制造军事干预海上争端先例。在中国和马来西亚围绕“西卡佩拉”号海上钻井平台的事件中,美海军派遣两栖攻击舰和巡洋舰前往事发海域,声称“支持盟友和伙伴为本国经济利益所做努力”,宣称美国承诺南海“基于规则的秩序”,将继续捍卫海洋自由和法治。推动海警力量向西太平洋和南太平洋延伸。美国有意调整应对南海所谓“灰色区域”行动的策略,试水美国海岸警卫队在南海行动的能力。

(二)围绕“南海仲裁案”挑拨离间,图谋影响地区规则

马来西亚提交南海“外大陆架划界案”,引发南海争端当事国在联合国层面新一轮外交和法律论战。美国看准时机,意图抢先定调南海治理规则,强调美方立场就是仲裁裁决,仲裁裁决就是南海各方行为“合法”与“非法”的判断标尺。

围绕“南海仲裁案裁决”做文章。2019年马来西亚提交南海大陆架划界案后,美国为相关国家非法主张“站台”,意图借机坐实“南海仲裁案裁决”在解决南海争端中的“基本法”地位,推动南海问题国际化。

干扰“南海行为准则”磋商进程。美国、日本和澳大利亚等域外国家在“准则”磋商问题上利益高度重合,分头游说东盟国家,利用当前南海争端,宣扬“域内外国家权利和利益一致”,挑拨和煽动部分南海争端当事国抵制中方案文,导致“准则”磋商一再受阻。

(三)拉拢东盟国家施加外交压力

紧盯域内主要国家。近年来,中菲在南海问题上协调合作增多,争端分歧趋缓,而美菲之间就终止《访问部队协议》龃龉不断,区域事务合作拉开距离。美国开始重视越南战略地位和区域影响力,抓住时机深化对越南战略拉拢,极力促成双方外交和安全合作。

迎合域内国家资源诉求。菲律宾目前在南海气田将近枯竭,但菲律宾国内在是否有必要同中方联合开发、是否要为中菲合作设置前提条件等问题上仍然存在争论。美借机挑起中菲、中越南海资源争端和海上对抗,散布“中国资源掠夺”论调。

整合涉华海陆矛盾。美国强推“美国—湄公河伙伴关系”,煽动湄公河次区域五国围绕跨界水资源治理问题对华追责,意图将湄公河水治理矛盾和南海海上争端相结合,改变东盟非南海争端国对华中立立场。

二、拜登政府南海政策新动向

从拜登政府主要官员言论和美军在南海近期行动来看,拜登不仅继承特朗普政府《印太战略框架》总基调,维持美国在印太地区全面优势,而且还有进一步的具体落实措施。不同的是,拜登在对与中国战略竞争的认知上更为明确,突出借力欧洲盟友实现南海对华“再平衡”。

(一)着力塑造中美地区“竞争为主调+合作关系”

维持特朗普时期对华强硬总体路线。当前美国民主和共和两党在对华“战略竞争”立场上具有较大共识,对华强硬成为某种程度上的“政治正确”。拜登首次外交政策讲话一定程度沿袭特朗普政府对华强硬立场,短期内恐难转变。

强调对华“无害竞争”。尽管拜登团队强调重新评估对华政策并盘整对华政策“工具箱”,但相关表态与特朗普政府后期片面渲染中美敌对的话语倾向存在显著差异,持续推动美国对华政策的“范式转变”。中美“竞争加合作”关系首先能够在一定程度稳定双边互动心态,为南海局势稳定划定战略底线。其次也表明拜登政府上台并非给中美在南海问题博弈画上“句号”,而是新阶段的开始。

(二)注重影响甚至主导区域规则制定

重返多边机制遏制中国影响力增长。拜登政府认为,中国利用新冠疫情和特朗普政府“不断退群”之机实施影响力扩张,进一步寻求重塑印太地区秩序,在南海地区“更加强势和进取”,威胁区域秩序和规则。美国应当努力恢复印太地区原有游戏规则,坚持“基于规则的秩序”,重新接触印太地区多边机制并掌握主动。

迫使中国遵守美国主导下的国际规则体系。拜登政府将着力施压中国“再融入”美国主导制定的全球和地区规则和标准,并联合盟友和伙伴极力说服中方相信“竞争但和平的地区环境”符合各方利益。美国最直接的目标是“阻止中国干涉美国行动自由以及从领土空间上胁迫美国盟友和伙伴的行动”。因此,美国需要以其强大的海空军力量为后盾,反对有关沿海国的海洋权利主张,借助“航行自由行动”进行军事行动威慑和外交抗议,加大目标国与美国咨询和磋商的压力。

(三)加码南海军事力量“再平衡”

继续推动美国军事力量向印太地区转移。沙利文和坎贝尔认为,为了确保美国在印太地区的威慑力,美国应该将其投资的方向从航母等昂贵而脆弱的战力上转移到性价比更高的对华不对称能力上,并且在必要时利用好各类准入协议,而不是设置永久性质的军事基地。美军近期在印太地区低调举行“贵族怒火”、“荒岛求生者”等演习,实际是在验证“远征前进基地”等新作战概念。

针对具体议题“精准建群”,坎贝尔等提出,美国不应该建立涵盖所有议题的“大联盟”,而应该针对不同议题与不同盟友构建“小圈子”,就具体问题凝聚共识和力量,逐步形成美国主导下涵盖各个领域的多维合作架构。2020年“马拉巴尔”演习和2021年“拉彼鲁斯”演习突显“四边安全对话”机制在军事领域向南海快速逼近态势,不排除未来四国借助“四边+”模式,邀请南海域内国家参与演习,直接涉足南海海域的可能。

借助欧洲盟友力量实现南海“再平衡”。布林肯认为,为应对中国挑战,美国需要召集盟友和伙伴,而不是疏远他们。近期,英国、法国、德国等美国在欧洲的传统盟友就纷纷表态并采取实际行动,派军舰通过南海海域,积极响应美国号召。

三、拜登政府落实南海政策的制约因素

拜登打南海牌的架势确已摆开,南海各方利益关系错综复杂,南海域外国家“手长袖子短”,美国维持霸权图谋恐难一呼百应。

(一)南海国家对中美竞争态度暧昧

特朗普政府南海政策的鲜明特点就是拉拢东盟国家,但在实施过程中不断碰壁。蓬佩奥南海声明发表后,并没有出现美方预想的对华“群起而攻之”的景象,东盟国家仍然持观望态度,不愿在中美之间公开“选边站队”,排斥域外国家抬升南海军事风险之举。东盟国家体现出“横排看齐”的心态,主要南海沿岸国都不希望做“出头鸟”,成为大国博弈牺牲品,在具体问题上倾向首先回归东盟框架协调立场,最终表态一般较为中性温和。东盟国家还存在渔利中美竞争的心态。南海相关争端国对美国等西方仍有较大战略需求,主要体现在政治上要支持,安全上要援助,经济上要投资,其中尤其期待深化对美安全合作,为其自身在南海攫取实际利益谋求安全保障。同时,东盟国家也意识到对华合作是抗疫、恢复经济和维护地区和平繁荣的重要保障,不愿因南海争端与中国关系彻底搞僵,倾向务实推进对华合作。

(二)域外盟友军事介入限度仍待观察

从国际环境来看,美国大国权威和战略信誉因相对实力下降而不断走弱,美国重振对盟友领导力面临修复关系和重塑信誉的艰巨任务。从团结盟友和伙伴来看,当前国际社会对美国政策疑虑并未完全消除,担心拜登承诺的加强同盟关系最终落空,质疑美国履行协议的能力和意愿,担忧美国下届政府再次推翻现有协议,此外美国传统盟友和伙伴介入南海的真实实力也存在一定限度。

(三)区域军事力量转型面临困难

拜登近期宣布美军撤离阿富汗时,就指出会把战略重心转移到印太地区,矛头直指中国。拜登政府认为,如果能够减少在阿富汗地区的军力消耗,可以将重心转移到南海等地区,通过增加在这些地区的军事部署,达到集中精力和资源提升对中国威慑和影响的效果。美国国务卿布林肯也表示,当下的重点应该是对待与中国相关的议题。但是,美国军力转向亚太恐难一蹴而就。美国在印太地区深度推进对华战略围堵和军事包围,但相关国家对实质性介入南海问题仍心有余悸,尚处于逐步试探阶段。

来源:《边界与海洋研究》2021年第3期,本文在原文的基础上有所删减

发布时间:2021年07月06日 来源时间:2021年07月05日
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