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降低中美海上风险存在困难,“自由开放的印太”只是神话

作者:周波   来源:中美聚焦  已有 362人浏览 字体放大  字体缩小

德意志帝国宰相俾斯麦有句名言:“法律就像香肠,最好不要看到它们的制作过程”。果如其言,联合国海洋法公约(UNCLOS)像是有史以来制作时间最长的一根“香肠”。大约140个国家围绕公约制定进行了长达9年的谈判,使其成为历史上持续时间最长的国际法谈判。可以理解的是,各方都做出了妥协,但是有些条款仍然模棱两可,各方可以灵活解读。

中国早在1996年就批准了《联合国海洋法公约》,美国至今仍未批准《联合国海洋法公约》,双方对公约的例如航行和飞越自由的概念有不同的阐释。中国认为,美国的军事活动,如美国海军在中国专属经济区的抵近侦察,侵犯了中国的国家安全及利益,因此不能简单地归类为航行自由。美国则坚持认为,其军事活动可被归类为航行自由和其他针对海洋的国际合法权利范围。但我要指出的是,中国并不是持此立场的唯一的国家,至少还有25个国家对外国在本国专属经济区或毗连区的军事活动有不同程度的限制。

这种差异是可以理解的,但美国根据其对《联合国海洋法公约》的单方面解释,表现得好像自己是海洋法的唯一捍卫者。根据五角大楼的说法,从2019年10月1日到2020年9月30日,美军以军事行动对“全球19个不同声索国提出的28项不同的过度海洋声索”提出了挑战。因此,一个简单的问题出现了:如果公约是好的,你美国为什么不批准它?如果不是,你为什么要以它的名义挑战别人?

中国是唯一对美国挑衅做出军事反应的国家。2001年发生过一起致命的中美军机相撞事故,在海上也发生过多起危险的中美军事对峙。二十多年来,中美两国海军的对话是有益的,但成果并不显著:美方希望就如何避免舰艇和飞机近距离危险接触进行技术性讨论,而中方则指出,美国海军在中国海域的高强度大范围侦察和监视是对中国主权的挑衅,因而应该禁止或至少减少次数;美方要求监视美国军舰的中国军舰保持安全距离,中方则认为,如果美国军舰根本不进入中国海域,它们自然安全。公正地说,中国和美国都不希望发生事故。但根本问题从一开始就存在:如果美国不想让水沸腾,为什么还要火上浇油?毕竟,是美国军舰定期到中国家门口挑衅,而非中国军舰到美国家门口滋事。

理论上,下一次危机发生只是时间问题。如今,降低北京和华盛顿之间的风险,比降低冷战期间美苏之间的风险更为困难,原因有两个:首先,华盛顿和莫斯科之间有明确界定的势力范围,即便双方在其他地方打代理人战争,他们也避免直接对抗。但是中美之间甚至连缓冲区都没有,美国军舰定期在中国南海和台湾海峡航行。

其次,美国和苏联通过拥有相互确保毁灭能力的军事威慑达到了平衡,这在北京和华盛顿之间是不存在的。但在西太平洋,由于中国人民解放军在过去几十年里的长足发展,中美军事力量的差距正朝着有利于中国的方向缩小。一支更强大的中国人民解放军,只会更加坚定地维护中国的主权和领土完整。在过去三年我读到的所有美国智库的报告里,没有一篇断言美军在西太平洋地区一定能够战胜解放军。

如果我们不能解决问题,我们只能尽力应对危机,使之不至于滑入双方都不希望发生的冲突。隧道的尽头或许有光亮。2020年10月,中国国防部和美国国防部官员远程召开了第一次危机沟通工作小组视频会议,讨论危机沟通、危机预防和危机管理的概念。这是第一次如此强调“危机”概念,因为之前的会谈都是围绕避免“事故”或“事件”展开的。现在,最重要的讨论是危机管理,即事故发生后该如何做,这是以前从未讨论过的情况。

中美两国要想在海上化解冲突,双方都需要遵守在“西太平洋海军论坛”上多边制订的《海上意外相遇规则》(CUES)和中美双边制订的《海空相遇安全行为准则》(ROB)的规则和规定,以避免误判。避免事故的关键是军舰和军机要保持安全距离。但安全距离究竟是多少?根据《海上意外相遇规则》,在保持安全距离时,必须考虑能见度状态、两船的机动性和对另一船操纵意图的理解等7个因素。显然,这不仅需要认真讨论,还需要定期培训,以确保良好的航海技术。中美两军在2014年、2015年和2016年进行了联合《海上意外相遇规则》演习。这种演习应该保持下去,部分原因是将来更强大的中国人民解放军海军必将在国际海域更频繁地与美国海军相遇。

会议组织者要求我们讨论新常态下基于规则的秩序。那么新常态是什么?所谓的“自由开放的印太”不是新常态,而是一个新神话。扪心自问,印度洋—太平洋地区何时不自由不开放?海洋是相通的。在人类历史上,很少有国家试图封锁国际海峡或海上通道。印太地区最突出的问题是2008年至2013年在亚丁湾和索马里盆地猖獗的海盗行为。现在,在国际海军的共同努力下,这种现象已基本铲除。

“自由开放的印太”实际上是对中国欲盖弥彰的攻击,也是以东盟的“中心地位”为代价的。原因很简单,从地理上讲,如果东盟位于太平洋的中心,就不能同时处于印度洋—太平洋的中心。

观察美日澳印四方安全对话(QUAD)会如何演变将很有趣。如果这是基于对中国的共同不满,那么将四国联系在一起的纽带不可能牢固。中国是美国最大的贸易伙伴之一,也是日本、澳大利亚和印度的最大贸易伙伴。至少可以说,他们都不愿意为了其他三国的利益而牺牲自己与中国的经济关系。

在国际海事领域,一个新常态就是中国人民解放军海军越来越强大,它已经拥有世界上最多的舰艇,它的目标是到本世纪中叶发展成为世界一流海军。任何时候,都有中国海军舰艇在世界某地航行。

这对世界意味着什么?当然,一支更强大的中国海军将在维护中国主权和领土完整方面发挥更重要的作用,但在台湾问题或者南海问题上并不需要这么多舰艇。是中国巨大且不断增长的海外利益和一个大国义不容辞的国际责任,促使中国建设世界一流海军。在国防白皮书中,维护中国海外利益,参与地区和国际安全合作以维护地区和世界和平,被描述为解放军的“战略任务”。

另一个新常态是,中国是一个不同于历史上所有其他大国的新型海洋强国。中国无意当世界警察,因此,它不会试图扼住国际海峡的咽喉要道。它不会建立所谓的“珍珠链”。相反,中国通过国际合作维护自己的海外利益,承担自己的国际责任。在印度洋打击海盗是中国海军如何实现这一目标的一个杰出范例。在中国海军编队护航的大约7000艘船只中,有一半是外国船只。中国海军加入多国海军在亚丁湾护航意义有三:一是打击海盗;二是维护海上通道安全;三是共同捍卫航行自由。这种践行也许是弥合《联合国海洋法公约》模糊之处的一个有效办法。

原文标题《周波:“自由开放的印太”不过是一个新神话》,文章来源于公众号“清华大学战略与安全研究中心”。

发布时间:2021年08月03日 来源时间:2021年08月02日
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