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拜登政府修复美欧关系的难度

作者:于茗卉 杨滨伊   来源:IPP评论  已有 261人浏览 字体放大  字体缩小

导读

拜登政府试图修复与欧关系的意图非常明显,但其效果如何则是一个非常值得讨论的问题。但是三个突发性事件也暴露双方之间的摩擦:美国对欧洲的新冠旅行限制、阿富汗撤军问题、澳大利亚核潜艇合同问题。

持续下滑的美国国际影响力

比特朗普时代“Make America Great Again”口号更加有野心的是,拜登曾以民主党总统提名候选人的身份在《外交事务》上发表文章《为什么美国必须再次领导世界》(Why America Must Lead Again),文章认定对于美国政府而言,如何寻求外交层面的国际影响力、重塑美国的国际领导地位已经成为一个迫在眉睫的问题。

从原因来说:美国内部对于美国国际影响力降低的担忧在不断加重。近年来,美国虽然在经济和军事这两个硬实力上没有很大程度下滑,但软实力却有明显的下降。

尤其是在特朗普执政以来,美国的外交举措旨在把权力和责任分离,明显无意承担世界领导者角色,进一步导致美国在诸多国际事务主导上的“力不从心”。

2020年9月兰德公司发布的《 美国外交政策中“迷失的一代”》报告称,美国的外交成就在二战后早期达到顶峰,即迪安·艾奇逊 (Dean Acheson) 所称的“创造”时期。冷战结束后,随着乔治·布什 (George H. W. Bush) 所说的“世界新秩序”的出现,这一数字再次攀升[1]。

然而本世纪内美国外交政策失利较多,奥巴马总统取得的潜在重大外交政策成就几乎都被他的继任者推翻。“美式民主衰败”“美国衰落论”等呼声再一次兴起。美国所精心构建的国际体系正在分崩离析。

显然,拜登政府“美国重新领导世界”的宣言正是针对美国当前遭遇的重大危机。

正如拜登在文中所写:“下一任美国总统将不得不应对2021年1月的世界,收拾残局将是一项艰巨的任务。他或她将不得不挽救声誉,重建人们对我们领导能力的信心,动员国家和盟友迅速应对新的挑战,已经没有时间可浪费了。”[2]

在目前拜登政府所采取的一系列举措中,加强与欧洲盟友的关系,以及在某些关键议题上寻求欧洲盟友的支持,正是从长远重塑美国重新领导世界的战略措施中的一个重要环节。可以预见的是,拜登政府会改善以往对于欧洲的轻视,转为加强重视欧洲在塑造和维持美国国际霸权地位中的核心作用。

差异化利益诉求

不得不承认的是,美国与欧洲之间存在着长期的利益诉求差别,而这些利益差异在不同政府执政下虽表现不同,但从未被完全解决过。

首先,双方的主要争执点在防务开支分担。从小布什到特朗普,美国长期指责欧洲在国际安全事务上“搭便车”,试图让欧洲承担更多的责任,这在拜登执政之后依然是一个事实。在慕尼黑安全会议上,拜登虽然没有明确提出北约预算问题,但表示希望国际伙伴可以在军费上支持美国,与美国分摊负担。

虽然拜登可能会采取更加温和的手段,但要求北约成员国增加防务开支的目标并没有改变。预计在防务开支分担上,美国与其他北约国家仍有一场争论。

另一凸显的问题是数字领域争端。在经贸关系上,双方虽然承诺开始解决在铝制品、钢材和飞机制造等领域的贸易争端,但数字领域等新问题依然很难解决。

2020年7月,欧洲法院正式裁定《欧美隐私盾》(EU-US Privacy Shield) 协议无效。2020年12月15日欧委会提出《数字市场法》(DigitalMarkets Act)和《数字服务法》(Digital Services Act)两项草案,加强对数字超级企业内容和经营方式的监管和控制。

今年6月,欧盟委员会正式启动对美数字巨头Facebook数据垄断的调查,评估其是否违反欧盟竞争规则。欧盟在加强数字市场基础设施建设、推动欧盟数字经济发展等议题上持续发力,这与美国形成了明显的数字竞争,未来争端必不可少。

北溪2号项目

拜登政府在缓和与欧洲关系上一个重要的举措是放手“北溪2号项目”。该项目是一条长度为 1200 公里的天然气管道项目,预计耗资 95 亿欧元。其中,俄罗斯天然气公司出资一半,另一半由欧方的5 家世界能源巨头公司承担,分别为 ENGIE、OMV、皇家荷兰壳牌公司、Uniper 和 Wintershall。

该项目建成后将连接俄罗斯圣彼得堡附近的乌斯季—卢加地区和德国东北部的格莱夫斯瓦尔德,预计输气能力达到 550 亿立方米/年。一直以来欧洲各国都对俄罗斯天然气高度依赖,尤其是像德国这种能源进口依赖度极高的国家。

近年来,德国从俄罗斯进口的天然气占到天然气进口总量的 40%,是德国主要天然气进口来源地。该项目建成后,将成为俄罗斯向欧洲输送天然气的又一条“大动脉”。

特朗普政府将该项目视为俄罗斯威胁欧洲各国的地缘政治工具,多次阻挠该项目建设,并对参与该项目的实体进行制裁。2019年12月美国参议院通过7380亿美元国防预算,其中包括对“北溪2号”天然气管道的制裁措施。

拜登政府上台以来,对该项目态度积极。7月15日在默克尔与拜登共同答记者问上,拜登表示目前对北溪2号施加制裁没有意义,更有意义的是合作。拜登指出他与默克尔已经要求各自团队评估俄罗斯的何种潜在行动会危及欧洲的能源安全与乌克兰的安全,以及美德两国针对俄罗斯可能施加的地缘政治压力是否能够采取合作措施[3]。

在7月22日拜登回答记者关于北溪2号问题时,拜登再次明确表示他不会阻止北溪2号完工,他与默克尔在对话中已经达成一致,并相信如果俄罗斯若试图利用北溪2号裹挟乌克兰或者其他国家,德国当局将会采取必要的行动。

但在美国学者和媒体看来,拜登政府的这一举措是在一味追求短期修复美德关系,而并非维护美国利益与国际秩序。拜登此举既背离了美国两党的共识,又没有给美国带来任何回报,同时使得世界更加不安全。

7月26日,《外交政策》刊登卡内基梅隆大学教授、美国国务院前政策规划主任Kiron Skinner 以及斯坦福大学胡佛研究中心教授、美国国务院政策规划前高级顾问RussellA. Berman关于拜登政府在北溪2号项目上妥协的评论性文章。文章主要从以下几点论述拜登这一举措为何是失败的:

●拜登政府刚刚浪费了一个可能与德国下一任领导人达成共识的机会。目前德国内部对该项目的反对声音也在持续增加。极有可能成为德国下一届执政党的德国绿党就反对该项目,其总理候选人贝尔伯克(Annalena Baerbock)谴责该管道是分裂欧洲的楔子,是生态和地缘战略方面的失败;

●拜登此举削弱其对于中欧与东欧国家承诺的可信度,目前因为拜登在该项目上的妥协,中欧和东欧国家认为拜登将牺牲本国的安全与稳定。当然,北约东翼以西方为导向的政治家们除了向华盛顿求助外别无他法,但这些国家内部都有一个反西方、亲俄罗斯的反对派,他们现在将更有胆量指出华盛顿的安全承诺如何不可信;

●拜登此举容易给莫斯科与北京传递类似美国施加的国际制裁不会持久的错误信号。

三个突发事件

此外,在最近两年,有三个突发性的事件也正在暴露双方之间的摩擦。

第一是拜登政府长期对欧洲施行旅行禁令,引起欧盟各国不满。美国目前对许多卫生系统薄弱、新冠病例较多的国家并没有采取严格的限制措施,却对公民接种率较高的欧洲各国紧锁大门,尤其是德国等国家,其完全接种疫苗的人口比例现在高于美国。

反观欧洲各国,都已经为接种过疫苗的美国游客开放,美国这一不对等行为使得拜登政府的欧洲盟友或合作伙伴觉得越来越难以为美国的立场辩护。

在欧洲国家看来,美国这一举措缺乏科学性,违背外交对等原则。美国声称对欧的旅行禁令是出于科学管控新冠疫情的考量。更为严重的是,白宫对于旅行禁令的决策可能会使得欧盟不愿将美国疫苗接种卡转换为欧盟数字疫苗证,这是对二者间信任的破坏,且“在欧盟层面上,美国的这一决策伤害了欧盟对其的政治信任,也伤害了二者曾经互通有无的互助关系。”[4]

美国的这一限制在美国和欧盟都在关注快速经济增长以弥补新冠疫情造成的损失的时候,阻碍了与欧贸易。其中,德国作为出口大国,其企业因这一禁令受到的打击极为严重,这也促使默克尔在几周前与拜登的会面中一再提及这一问题。

9月20日,白宫新冠疫情应对协调员齐恩斯 (JeffreyZients) 向媒体宣布,拜登政府未来将放宽英国以及其他欧洲国家等共33国的入境措施,新政策将在11月初生效。这或多或少是美国对欧洲国家示好的一个表现,但究竟在多大程度上可以缓解美欧之间受到重创的经贸关系,依然有待观察。

第二是阿富汗问题。拜登政府在今年4月宣布,驻阿富汗美军将在5月1日开始撤离,9月11日前完全撤出。近日,欧洲多个政界精英对此发声,表示对美国行为的不满,认为这一行为是在没有政治解决情况下所作出的战略上的错误决定,之前提高了阿富汗人民的期望,而目前的不作为则是对“阿富汗彻底的背叛”,是引起阿富汗内战的重要原因。

欧洲一些国家曾希望,局势日益恶化的阿富汗问题可以督促美国和欧洲重新考虑全面撤军的决心,如建议可以保留一支安全部队,直到塔利班统一停火和达成政治解决方案。但拜登政府的执意撤军已引发了一系列危机并波及到欧洲。

在阿富汗问题上,欧洲各国目前主要担心的是可能出现的新一轮恐怖主义与难民潮问题。随着美军撤出阿富汗,其他欧洲的北约成员国也将撤军,阿富汗动荡局势将导致新一波难民进入欧洲,新一波难民潮对欧洲国家财政和社会福利体系的压力、对普通民众的文化冲击和难民犯罪的媒体报道都将激发欧洲选民的排外情绪,进一步导致反移民的极右翼势力抬头。这是北约欧洲国家反对美军撤出阿富汗的原因之一。

欧洲各国担心阿富汗为恐怖主义提供温床,进一步威胁中东和北非地区稳定。根据研究显示,2002至2018年间,在中东和北非发生的恐怖主义事件占全球恐怖主义事件的36.1%。[5]

当前,随着美军撤离,塔利班重掌政权,大量阿富汗移民开始向欧洲转移。数个欧盟成员国的官员对此表示,为避免重蹈2015年移民危机带来国内民粹分子强烈反弹的覆辙,他们将不会批准大量阿富汗难民进入欧洲。

法国总统马克龙公开表示,法国虽将“保护处于最险境的人”,但“欧洲不能独自承担现况的后果”。奥地利则明确表示不会收容任何阿富汗难民,其内政部长还主张继续驱逐申请庇护未获批准的阿富汗人,并提倡在阿富汗邻国成立“驱逐中心”,接收被欧洲逐出的阿富汗人。

同时美国目前在处理难民问题上也没有承担其领导角色。若难民问题持续发酵且美国对于难民问题的处理无法起到有效的领导作用,那么势必会影响到欧洲各国与美国之间的关系。

如果说特朗普政府的全球撤军行为是在促使欧洲决策者重新评估美国在北约的特殊存在,也许美军并不适合在欧洲防御中起主导作用,那么此次拜登政府在尚未与欧洲各国协商一致的情况下就撤军阿富汗,使欧洲各国重新陷入如何解决难民问题的困境中,这会使得欧洲各国决策层再一次认识到他们曾经把外交决策权外包给华盛顿的行为的后果。

8月13日,《纽约时报》欧洲首席外交记者史蒂文·厄兰格(Steven J. Erlanger)发表文章称,欧洲国家一直希望看到拜登政府在国际问题上能重塑其领导力,而这次撤军无疑进一步削弱了欧洲各国对美国领导力的信心。

第三是美、英、澳最新的联盟问题。拜登政府于9月15日宣布与英、澳结成一个针对中国的新联盟(AUKUS),该联盟目前的首要目标是由英美两国协助澳大利亚建造一支核动力潜艇舰队。

这一计划撕毁了法澳之间价值至少660亿美元的协议。9月17日,法国分别召回驻澳洲与驻美国大使,并于当日取消原订法驻美使馆举办的海角战役240周年纪念晚宴,据路透社19日报道,法官方取消法英两国防长原定的会晤。

美法外交危机可能使得法国决心加快推进欧洲战略自主进程。法国总统埃马纽埃尔·马克龙一直是欧洲“战略自主”最有力的支持者,即认为欧洲需要对美国和中国保持一种平衡态度。

以往,虽欧盟各国不断意识到战略自主性的重要性,但目前欧盟各国并没有统一其实现战略自主的政治意愿。法国或许能借这次核潜艇计划证明欧盟不能再依赖美国,进而推动“战略自主”进程。

长远来看,美国此次行为也向欧洲各国传递了两个信号。一是欧洲各国需要在中美之间选边站。直到核潜艇计划前,对欧洲而言,美国所谓的“转向亚洲”与其说是一种现实,不如说是一种威胁。

但是在拜登政府宣布针对中国结成一个新的防务联盟后,欧洲各国面临一个美国一直在推进但却没有问出口的问题,即在中国和美国之间,欧洲各国到底选择哪一国。

二是这一计划再一次向欧洲各国证明,欧洲对于美国的重要性正在持续下降,美国在实际利益面前与欧洲盟友之间依然有尚未解决的冲突。核潜艇事件是继阿富汗撤军事件后,美国又一次在没有与其欧洲盟友达成一致的情况下采取行动,欧洲各国再一次感受到拜登政府的不可信。

在今年六月举行的G7峰会上,七国集团达成一致将协同应对来自中国和俄罗斯等专制国家对现有世界秩序的挑战,如会后联合公报第六十条就指出,七国将会在印太地区携手应对中国可能带来的安全挑战,而目前这一新联盟在澳大利亚的军事部署无疑是将德、法、意这三个欧洲成员国排除在外,违背原有的印太联手之约,背弃了G7峰会达成的部分协议。更何况,在核潜艇问题的协商上,美英两国均对欧洲各国有所隐瞒与误导,这也正在质疑跨大西洋联盟的忠诚度与透明度问题。

总之,在拜登政府治下的七个多月中,美欧关系出现明显“回暖”。但不可否认的是,由于其前任政府对二者信任破坏的深度与广度以及二者目前在防务开支、数字领域等问题上利益诉求的差异化,未来的美欧虽能在某些领域达成一定的共识,但未必能出现拜登政府希望的高度互信、深度合作的局面,分歧依然存在。

可以预见的是,未来与欧关系或许会将继续保持,但是其交易色彩会更加凸显,甚至有逐步滑向某种交易性联盟的风险。

参考注释:

[1]杜鲁门总统和艾森豪威尔总统各有11 项这样重大的外交政策成就,肯尼迪总统和约翰逊总统 共有 8 项,尼克松总统和福特总统共有 6 项,卡特总统有 6 项,里根总统和布什总统(第 41 届)各有 7 项,克林顿总统有8 项。相比之下,本世纪的历届总统布什(第 43 任)、奥巴马和特朗普共只有 5项这样的成就。

[2]https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-01-23/why-america-must-lead-again

[3]https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/07/15/remarks-by-president-biden-and-chancellor-merkel-of-the-federal-republic-of-germany-in-press-conference/

[4]https://www.washingtonpost.com/world/europe/europe-reactions-white-house-travel/2021/07/27/93bb670c-ee48-11eb-81b2-9b7061a582d8_story.html

[5] Kim, W. and Sandler, T., 2020. Middle East and North Africa:Terrorism and Conflicts. Global Policy, 11(4), pp.424-438.

作者:于茗卉,香港中文大学深圳全球与当代中国高等研究院助理研究员;杨滨伊,香港中文大学深圳全球研究硕士生。

发布时间:2021年09月27日 来源时间:2021年09月26日
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