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“美国优先”有多失败?

作者:   来源:海国图智研究院  已有 348人浏览 字体放大  字体缩小

原文标题:The Age of America First: Washington’s Flawed New Foreign Policy Consensus

来源:Foreign Affairs

作者:Richard Haass

作者介绍:理查德·哈斯:现任美国对外关系委员会主席,著有《世界简介》。

翻译:崔怡佳 李佳祺

校对:柯曼琪

唐纳德·特朗普本应是个例外。过去七十年间,国际主义是美国与世界互动的基调,特朗普的外交政策则截然不同。特朗普认为联盟毫无价值,弃多边机构如敝履。他屡次退出国际协议,包括《巴黎气候协议》、《2015年伊核协议》,漠视新协议,如跨太平洋伙伴关系(TPP)。他纵容专制,还抛弃美国昔日民主盟友。

乍看之下,美国新任总统乔·拜登的外交政策似乎很不一样。他重视美国与欧非传统盟友的关系、支持多边主义、致力于建立“基于规则的国际秩序”,还关注气候问题、重视武装统治。他认为,当今时代的斗争是民主与专制的斗争,并承诺召开“民主峰会”以重建美国在民主事业中的领导地位。正如他在就职后所言,“美国回来了”。

但是,显而易见的差异遮蔽了更深刻的事实:其实,拜登与特朗普的外交政策间的连续性极强。并且,形成这种连续性的关键因素甚至在特朗普上台之前、即奥巴马执政期间就已经出现。这说明,美国对外范式的转变是长期的过程。剧烈变动之下,是冷战后美国外交政策的新轮廓。

旧的外交政策范式产生于第二次世界大战和冷战时期,其认知基础是:美国国家安全不仅取决于对本国的狭义关注。保障美国国家与国际利益,需要形成、维系一种特定的国际体系。这个国际体系不必完美,但必须能够维护美国的长期安全与繁荣。尽管该体系确有差错,如武统朝鲜半岛与越南战争的失败,但总体而言仍达到了目标。美国避免了和另一超级大国苏联的热战,以胜者的姿态结束了冷战。冷战结束以来,美国实际GDP增长了八倍、名义GDP则增长了九十倍。

原外交范式的核心准则是,美国利益与全球体系休戚相关,因此有必要进行军事干预,或是为长远原则而牺牲短期利益;但新的外交范式不再遵循该准则。新范式并非全面孤立主义,而是对国际主义的否定——毕竟对中国采取鹰派强硬做法很难算是孤立主义。尽管拜登承诺要“带领世界走向和平繁荣的未来”,但美国人只希望从国际秩序中获益,不愿承担建立与维护国际秩序的代价。

这种新兴的民族主义世界观的影响深远,也是奥巴马、特朗普及拜登政府之间的连续性所在。不过,这是否能形成保卫美国安全、繁荣与价值观的外交政策,则完全是另一回事。

错失大好时机

和任何范式的转变一样,历史上的失败导致了美国外交政策范式的转变。这些失败或是真实存在、或是观念共识。三十年前冷战结束,美国在这场长达四十年的斗争取得胜利,赢得了“前无古人”的重要地位,国家绝对与相对实力都遥遥领先。“单极时代”的说法或许略有夸张,但也是事实。

研究这三十年的历史学家将会对美国的功过是非提出中肯批评。美国取得了一些重要成就,包括北约内两德统一、1990-91年海湾战争妥善处理、以军事和外交努力结束前南斯拉夫的战争屠杀、制定新贸易协定,以及发起挽救数百万生命的总统防治艾滋病紧急救援计划(PEPFAR)。

但是,失败也是衡量标准之一,无论是作为或不作为方面。如今,美国很少进行关系调整、机构建设,缺乏二战后美国外交政策特有的创造力和雄心。杜鲁门政府的国务卿迪安·艾奇逊(Dean Acheson)将其回忆录命名为《创世亲历记》(Present at the Creation),没人会他觉得夸大其词;然而,近来的国务卿却无法在他们的回忆录中加入“创造”一词。尽管美国实力仍无可匹敌,但在更新相关机构以解决全球问题方面,美国着实没什么作为。

这一阶段,美国犯下数不清的错误。它没能适应中国的崛起、扩大北约的决定违反了丘吉尔“胜时大度”的箴言、与俄罗斯搞对立却没有加强盟友关系、对非洲和拉丁美关注有限。其中,“911”后,美国发动的阿富汗与伊拉克战争彻底失败,过度扩张代价高昂;这是美国对大中东地区广泛关注的体现,完全不符合战略逻辑。小布什和奥巴马政府错误地将外交政策的重点放在了这样一个地区:人口仅占世界5%、没有大国、经济高度依赖化石燃料。

在评价美国冷战后外交政策时,人们常常想到“浪费大好时机”。先前的外交体系通过冷战,成功进入了由新挑战与新对手定义的时代,而美国却错过了升级该体系的最佳时机。同时,由于阿富汗和伊拉克战争的失败,美国民众普遍认为当下的外交政策伤财且无效。尽管新技术的发展才是元凶,但美国民众认为是贸易抹去了数百万制造业工作岗位。2008年金融危机与新冠疫情导致贫富差距日益加剧,针对精英阶层的民粹主义也逐渐兴起。面对复杂的国内问题,如落后的基础设施和公共教育系统,参与外国事务花费高昂且不得民心。这为新的外交政策范式奠定了基础。

激烈的竞争关系

拜登政府的外交政策与特朗普政府最大的共同点就是大国竞争,首先就是中美竞争。实际上,拜登政府的对华政策几乎没有改变。特朗普时期国家安全委员会高级官员博明在其文章中指出,拜登政府在很大程度上维系了前任政策。拜登本人曾提到与中国“激烈的竞争关系”;美印太事务协调员也表示,“中美之间接触的时期已经结束了”。这些表态反映出美国外交机构对中国融入世界经济与国际体系的行动很是失望。

两届政府间的连续性在对台态度上也可见一斑。台湾问题是中美关系中最敏感的一环。对于特朗普政府最后几周制定的取消美台官员互动限制政策,拜登政府非但没有废除,反而积极实施,公开进行官员高级别会晤。特朗普政府曾致力提升美台关系,拜登政府也一再强调其对台湾的支持“绝不动摇”,且在与多个盟友国家的联合声明中反复提及两岸关系稳定的重要性,包括澳大利亚、日本、韩国以及七国集团这样的全球机构。

连续性不仅体现在台湾问题上。拜登政府保留了特朗普时代的关税和出口管制,且正在考虑调查中国的大规模工业补贴。另外,拜登政府还指责中国拒绝新冠病毒溯源调查,认为武汉实验室极有可能泄露了新冠病毒。拜登政府还进一步升级四方对话,旨在加强与澳大利亚、印度、日本的合作,并与澳大利亚和英国达成印太安全协议。特朗普政府首次将“印太”一词纳入官方术语,拜登政府也加以沿用。

当然,拜登政府在一些关键领域实施的政策与特朗普不同。例如,拜登政府寻求气候方面的有效合作、努力重建盟友关系。但是,中国是美国的主要竞争对手、甚至是敌人,这一观点在美国外交机构中已然“深入人心”。在这一点上,两届政府明显“同”大于“异”。

两届政府对美国另一竞争大国的态度也大抵如此。拜登政府对俄政策没有实质性改变。当然,不再有特朗普对俄罗斯总统普京隐约的钦佩之情。不过,无论特朗普对普京的个人评价如何,上届政府对俄罗斯的姿态实际上相当强硬:其出台对俄新的制裁措施、关闭俄罗斯在美领事馆、加强对乌克兰的军事支持。拜登政府将继续延续这些政策。两届政府似乎都认同对俄政策的主要目的在于减少损害,防止欧洲地区或太空问题紧张局势恶化为危机。即便是拜登提出的延长美俄军备控制条约、进行“战略稳定”谈判,也都旨在避免危机而非推动关系发展。换言之,寻求与莫斯科“重启关系”的日子早已过去。

美国民族主义

除对大国关系都十分关注外,两届政府也具有民族主义倾向。特朗普政府热衷“美国优先”的口号和理念,即便该口号源于带有同情纳粹德国的孤立主义倾向。相比之下,拜登政府的民族主义较为隐晦,但其“中产阶级的外交政策”口号也体现民族主义。

拜登政府对新冠疫情的应对也带有“美国优先”的色彩。即使国内供应远超需求,美国还是在限制和拖延疫苗出口,仅采取有限行动增加疫苗产量、扩大出口。这种做法缺乏远见——病毒很可能在其他地区变异,进而危及美国。此外,在中国与俄罗斯开展疫苗外交的背景下,美国还失去了展示技术优势与施以援手的机会。

美国贸易政策的形成因素没有改变,这也是两届政府政策连续性的体现。不过,特朗普政府更加极端,对除本政府参与谈判外的贸易协定一概大加批驳,尽管其制定的协议几乎都是在原有协议上加以升级。例如,《美国-墨西哥-加拿大协定》实际上是备受批评的《北美自由贸易协议》翻版,而修订部分内容则大量借鉴同样被批驳的《跨太平洋伙伴协议》(TPP)。同样,尽管强化世贸组织作用、加入或缔结贸易协定高度经济与战略利益,拜登政府也没有表现出这方面的强烈意愿。例如,美国并不打算加入《跨太平洋伙伴协议》(TPP)的后续版本《跨太平洋伙伴关系全面进步协定》(CPTPP),而这可能导致美国在印太经济秩序中处于边缘地位,并错失其他机会,如以跨境碳税促成全球气候目标,或对中国进行经济制衡。

不惜代价的撤军

新外交政策的另一要素是从大中东地区撤军。这里是所谓的“永恒战争”,美国外交政策的范式转变也归结于此。阿富汗就是典型范例。2020年12月,特朗普政府与塔利班签署撤军协议,规定2021年5月1日为撤军的最后期限。这一协议削弱了阿富汗政府的根基,也没能解除塔利班武力或是停火。相比“和平协议”,“撤军协议”似乎更为贴切。

到拜登上任之时,美国曾对阿富汗实施的过度扩张战略就已经成为过去了。奥巴马执政期间,美国部队人数曾达到10万人,现在已降至3,000人以下,作用仅限于为阿富汗部队提供培训、咨询和支持。随着2014年作战行动的结束(距离美国与塔利班达成协议还有几年),美国的战斗死亡人数急剧下降。美国的少量驻军为来自盟国的约7,000名军队士兵(以及数量更多的承包商)提供了支柱,并为阿富汗政府提供了心理和军事支持——也就是说,这种存在足以避免阿富汗政府的倒台,但不足以实现胜利或和平。20年后,美国对阿富汗的重视水平似乎终于与其风险水平相匹配。

拜登政府拒绝了重新谈判或废除该协议,并选择在所有方面都遵守特朗普的协议,只有一点例外:美国全面撤军的最后期限被延长了约100天,至2021年9月11日(然后提前完成了撤军)。拜登拒绝将美国军队的撤离与当地的条件或塔利班的额外行动联系起来。与前任总统特朗普一样,拜登认为阿富汗战争是一场“永远的战争”,他决心不惜一切代价摆脱这场战争。拜登不光执行他所因袭的特朗普政策;他的政府运行方式也极具特朗普风格——很少与其他国家协商,让北约的盟友们无所适从。包括取代法国向澳大利亚出售潜艇、迟迟不取消新冠期间对欧洲人访问美国的限制等决定,也同样使跨大西洋关系受挫。在实践中,多边主义和盟友优先的外交政策实际上让位于美国优先的单边主义。

在大中东地区的其他地方,拜登政府也同样延续了特朗普的做法,即减少美国的干预。它抵制了进一步介入叙利亚的任何诱惑,更不用说利比亚或也门了;宣布将在伊拉克只保持少量的非战斗性军事存在;拥护《亚伯拉罕协议》,但只是不情愿地参与外交活动,以结束以色列和哈马斯之间战斗;并有意避免牵头推动达成以色列和巴勒斯坦的和平协议。

乍一看,伊朗似乎是更广泛的相似性中的一个明显的例外。特朗普激烈批评过2015年与伊朗达成的核协议(拜登担任副总统时谈判达成),并在2018年单方面退出了该协议;相比之下,拜登政府(其高层人员中有几位曾在该协议谈判中发挥重要作用)已明确表示希望重新加入该协议。但事实证明,恢复该协议说起来容易做起来难,因为两国政府一直无法就具体义务或顺序达成一致。此外,新的伊朗政府是个强硬派,它没有兴趣签署拜登政府所寻求的那种 “时间更长且更有力”的协议。因此,拜登政府很可能面临与其前任相同的选择,即伊朗将提高其核能力和导弹能力以及对整个地区的影响力。即使伊朗再次接受对其核活动的时限限制,美国仍必须决定如何应对伊朗的其他挑衅行为。

价值观问题

即使一些问题上,拜登与特朗普的言论截然不同,相应的政策转变也比预期的要温和。两位总统对价值观在外交政策中的作用有着不同看法。特朗普是一位交易型领导人,他似乎认为民主是一种障碍,并试图与世界上的许多独裁者建立密切的私交。他对普京赞不绝口,并与朝鲜最高领导人金正恩交换了亲笔信。对于土耳其总统雷杰普·塔伊普·埃尔多安和匈牙利总理欧尔班·维克托,他都给予了高度评价;同时,他诋毁民主盟友的领导人,包括德国总理安格拉·默克尔、法国总统埃马纽埃尔·马克龙和加拿大总理贾斯汀·特鲁多。他甚至对加拿大和欧盟征收关税。

相比之下,拜登宣称美国正处于“与专制者的较量”之中,宣布了他举行民主峰会的计划,并承诺优先考虑与拥护美国价值观的国家的关系。然而,这些承诺,无论多么真诚,都没有使人权和促进民主化成为美国外交政策中更突出的部分。有理有据地表达愤怒并没有使其他国家的行为发生重大变化;由于可替代美国的支持来源不断增加,这种愤怒所针对的目标通常愿意并能够消化吸收美国的批评,越来越多的国家或地区甚至可以平稳应对美国的制裁。军事政变后的缅甸就是一个典型的例子:美国制裁了该政权的成员,但中国的资助和外交支持帮助军队度过了制裁期。对于古巴政府在今年夏天粗暴镇压抗议活动、海地总统被暗杀等事件,美国只做出了最低限度的回应。无论美国对沙特侵犯人权的行为有什么顾虑,都不可能阻止其与沙特政府在伊朗、也门或以色列问题上的合作,例如,如果沙特的领导人对加入《亚伯拉罕协议》表现出兴趣的话。

当然,在其他利益或优先事项突出的情况下,美国总统总是把有关人权和民主的公开承诺放在一边。冷战时期的“自由世界”往往并不自由。但当今美国外交政策发生了广泛的转变,并着重强调大国竞争和内政短期内的优先事项,这需要更加频繁和敏锐的权衡决策。例如,在中国周边地区,拜登政府不再关心菲律宾总统杜特尔特是否侵犯人权,以保证美国军队更容易在该国开展行动,并努力加强与越南的关系。它与俄罗斯签署了一项军备控制协议,也不再计较俄罗斯对反对派领导人阿列克谢·纳瓦尔尼的监禁。它在很大程度上忽视了印度的印度教民族主义的兴起,一味加强印美关系以牵制中国。

美国阿富汗撤军的失败,以及对许多最容易受到塔利班报复的阿富汗人的抛弃,让美国进一步丧失了自己的优势:尽管介入阿富汗有种种缺陷和失败,但能够改善数百万阿富汗人的生活,尤其是妇女和女孩的生活,然而美国放弃了。当然,美国的民主已然岌岌可危——特别是在1月6日的美国国会暴乱之后,这一可悲的现实进一步削弱了美国政府在国外宣扬民主价值观的能力。

但是,特朗普政府和拜登政府在外交政策上依然有重大差异。以气候变化为例:美国政府已经不再否认气候变化,转而着眼于对绿色技术和基础设施的新投资、对化石燃料生产和使用的监管,以及重返《巴黎协定》的进程。但当其他议题(其中许多议题体现了更多的连续性)处在紧要关头时,这些政策上有差异的领域很少被优先考虑。美国政府一直不愿意利用贸易来推动应对气候变化的目标,制裁巴西对亚马逊河的破坏,或做出有意义的贡献来帮助更贫穷的国家完成绿色能源转型。

连续性问题

从理论上讲,美国外交政策有更多的连续性应该是一件好事。毕竟,如果一个大国的外交政策在不同届的政府之间摇摆不定,使盟国感到不安,为对手提供机会,使选民感到困惑,并且不能长期致力于建立全球化的准则和制度,那么这个大国的就不可能有足够的影响力。对于美国接触世界的新方式,问题不是缺乏国内政治共识;相反,两党在外交政策方面有相当多的合作。真正的问题在于这种共识的严重不足,尤其是没有意识到千里之外的发展对国内发生的事情有多大影响。

它还充斥着自相矛盾,特别是在涉及中国的时候。威慑中国将需要持续增加军费开支和更大的使用武力的意愿(因为成功的威慑不仅需要能力,而且需要表现出有行动的意愿)。支持前者的有许多共和党人士,鲜有民主党人士;对于后者,两党似乎都没有人支持。两党都赞成象征性地提升美台关系,尽管过于密切的美台关系有可能引发美国和中国之间代价高昂的冲突。虽然美国将中国视为对手,但如果要解决从朝鲜和阿富汗到全球健康等一系列地区和全球性挑战,美国政府仍然需要中国政府的支持。虽然拜登政府大谈其对联盟的支持,但在许多情况下,美国的盟友并没有准备好做美国认为对抗中国所需的事情。事实上,当涉及到中国和俄罗斯时,即使美国出于地缘政治原因,呼吁限制敏感领域的贸易和投资关系,大多数美国盟友也都表示抵制。政治立场并不代表政策制定。

与中国竞争是必要的,但它不能为美国外交政策提供组织原则,因为这个时代充满了越来越多的全球挑战,包括气候变化、疫情、恐怖主义、人口激增和网络攻击,面对这些挑战都需要巨大的人力和经济成本。

此外,还有其他矛盾存在。阿富汗战争揭示了美国支持国家建设的局限性,但帮助盟友提升实力的能力是至关重要的,尤其是在非洲、拉丁美洲和中东的大部分地区,如果当地政府要提升应对当地安全挑战的能力,这是让他们更加民主化、让美国减少负担的先决条件。加入贸易集团是可取的,这不仅是出于经济原因,而且也有助于遏制中国的不公平贸易行为和缓解气候变化。经济民族主义(尤其是“购买美国货”的规定)开创了一个先例,如果其他国家效仿,将导致全球贸易减少,也不利于以合作的方式开发和应用新技术,不能在与中国竞争中增加胜算。而在中东,尽管所有的焦点都集中在限制美国的参与上,但目前还不清楚撤军如何与美国对抗伊朗的承诺相抵触,后者打算直接或通过代理人的方式发展其核和导弹能力并扩大其地区影响力。考虑到协议未涉及的内容以及协议中关于核限制的日落条款,即使成功恢复2015年核协议也不会改变这一现实。

孤独的美国

无论这种新模式有什么缺点,都不能回头了;历史不会有重来的机会。美国政府也不应该重拾之前的外交政策。三十年来的大部分时间里,根据该外交政策的作为或不作为都以失败告终。

新国际主义的出发点应该是明确认识到,虽然外交政策始于国内,但不能止于国内。尽管美国的影响力下降,国内分歧严重,但它所面临的世界既有传统的地缘政治威胁,又有与全球化相关的新挑战。美国总统必须寻求解决美国的问题,同时不忽视国外发生的事情。世界更混乱,“重建更美好未来”的任务将更加困难,甚至失败。拜登已经承认了“21世纪的基本真理……就是我们自己的成功与其他国家的成功息息相关”;问题是他能否制定并执行体现这一真理的外交政策。

美国也不可能靠自己取得成功。它必须通过正式和非正式途径与其他国家合作,制定国际准则和标准,并动员集体行动。这种方法将需要欧洲和亚洲的传统盟友、新伙伴、在国内可能需要美国或国际帮助的国家,以及非民主国家的参与。它将需要使用美国现有的所有权力工具——外交,但也包括贸易、援助、情报和军事。美国也不能让不可预测性毁了自己的可靠性;其他国家决定行动,特别是涉及到牵制或顺应中国的行动,在很大程度上是基于他们认为美国作为一个合作伙伴有多可靠和多积极。

如果没有一个新的美国国际主义,可能的结果将是这个世界会变得更不自由、更暴力、各个国家更不愿意或不能够解决共同挑战。当前,美国受到全球发展的影响越来越大,它却越来越不愿意实施可以改变全球发展的外交政策,这既讽刺,又危险。

发布时间:2021年10月20日 来源时间:2021年10月20日
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