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统合性压制:美国对华科技竞争新态势论析

作者:赵明昊   来源:《太平洋学报》第9期  已有 890人浏览 放大  缩小

科技力量是大国经济、军事等实力的重要基础,也是大国竞争的核心领域。近年来,日益激烈的大国科技竞争甚至被视为一种“新军备竞赛”,特朗普政府针对中国展开的科技打压对中美关系带来重大影响。既有研究对美国推动中美科技“脱钩”的动因、美国国内“技术民族主义”趋势、中美在数字技术方面的竞争等问题展开分析,主要是涉及特朗普执政时期的状况。2021年1月拜登政府上台后,将中国视为“最严峻竞争者”,宣扬战略竞争是中美关系的本质,美国将从“实力地位”(position of strength)出发,与中国展开“长期性、战略性竞争”。与特朗普政府不同,拜登政府的对华竞争战略更具全面性、系统性、跨域性和阵营性,尤为重视如何“让美国跑得更快”,这必然有赖于确保和提升美国在科技领域的对华优势。拜登政府充分认识到“科技革命”对美国国家利益的广泛和深远影响,明确将科技竞争置于中美战略竞争的核心,力图从攻防并举、内外互济、短长结合的角度对中国展开统合性压制(integrated confinement)。本文旨在分析拜登政府和美国国会在科技领域的涉华政策举措和动向,并结合美国战略界人士的相关政策构想和建言,探究美国对华科技竞争的新态势。

一、拜登政府视科技竞争为中美战略竞争的核心

过去几年,特朗普政府大力塑造竞争性对华战略,并通过旨在压制中国科技力量发展的“清单体系”、美国司法部主导的“中国专项”(China Initiative)、美国国务院牵头的“清洁网络”(Clean Network)“敏感技术多边行动”(Multilateral Action on Sensitive Technologies)等倡议或机制,对中国进行科技施压。“欧亚集团”研究主任保罗·特廖洛(Paul Triolo)等人认为,特朗普政府对华展开的“贸易战”实质是“科技战”。无疑,近年来科技问题在美国对华战略中的重要性不断提升,正如前白宫高级官员、乔治城大学教授麦艾文(Evan S. Medeiros)所言,科技对于“创新、生产、国家安全及全球经济”至为关键,美国政府行政部门、立法部门及商业界人士在对华科技竞争方面有着较为突出的共识。拜登政府上台执政推动美国对华科技竞争进入全面深化的新阶段。

第一,拜登政府将科技竞争视为中美两国战略竞争的核心。2021年2月,拜登在美国国防部发表讲话称,需更多从新兴技术的角度看待中国“威胁”。同月,他在慕尼黑安全会议上表示,美欧必须共同投资于技术创新,制定网络空间、人工智能、生物技术等领域的行为规范,塑造主导技术进步的规则。4月底,拜登在美国国会发表演讲,他在谈及对先进电池、生物技术、芯片和清洁能源等加大投入时称,“中国和其他国家正在迅速逼近”,“没有理由风力涡轮机叶片只能在北京生产,而不能在匹兹堡生产”,“美国工人在电动汽车和电池的生产方面没有理由不领导世界”。此外,白宫发言人珍·普萨基(Jen Psaki)诬称,中国通过窃取知识产权、从事商业间谍活动、强制技术转移来获取技术优势;中国的目标是取代美国在技术研发和新兴产业中的领导者地位。美方这一表态无非是陈词滥调。普萨基明确表示,拜登政府认为科技是中美竞争的核心;美国将采取更为全面和系统性的手段进行防御,确保美国的技术不被用于促进中国军事建设,以及确保美国的数据不被中国企业“滥用”;美国将向盟友和伙伴传递这一立场,并在国内科研领域进行大规模投资,保证美国供应链安全,美国将充分动员各种力量维护经济和安全利益。显然,拜登政府极力渲染美国在科技竞争中的“受害者”形象。

拜登政府是在“世界拐点论”的视角下看待美国对华战略竞争问题的。其认为当前世界权力格局正处于重大“拐点”(infection point),美国面对一个“民族主义兴起、民主衰退、与中俄等威权国家较量日深、技术革命重塑我们生活方方面面的世界”。由是观之,科技竞争是塑造未来世界、决定中美之争的关键因素。在美国力图打造对华“全域竞争”“跨域竞争”“长期竞争”新格局的背景下,拜登政府高级官员多次强调科技竞争的重要性,并着力凸显这一问题与外交、国家安全、经贸、意识形态等领域政策的紧密关联度。美国国务卿安东尼·布林肯(Antony Blinken)3月在国务院发表题为《美国人民的外交政策》的演讲,阐述了拜登政府外交政策的八大优先事项,其中之一就是确保美国在技术方面的领先地位。布林肯强调,全球性的技术革命正在展开,世界主要大国竞相研发和部署人工智能、量子计算等技术,美国的对手则利用技术对美国进行侵扰破坏,“如今,保护我们的国家安全意味着要对我们的技术能力加大投入,并提升这一议题在我们外交和国防中的地位”。总统国家安全事务助理杰克·沙利文(Jake Sullivan)称,要让中国为其“贸易和技术的滥用行为”付出代价。3月,沙利文在与人工智能国家安全委员会(NSCAI)成员举行会谈后表示,美国及其盟友必须继续保持在人工智能、微电子、生物技术和其他新兴科技领域的领导地位,确保这些技术对自由社会而言是安全、可靠且有益的。值得注意的是,6月,美国财政部长珍妮特·耶伦(Janet Yellen)在出席参议院财政委员会听证会时称,虽然她担心与中国的完全技术“脱钩”,但她预计美国会在某些领域与中国“脱钩”,以保护其国家安全。

第二,强化对华科技竞争在美国民主、共和两党中有较强共识。拜登政府上台后,两党重量级议员在国会联手推动多部法案,为行政部门对华科技施压提供重要支持。4月,参议院外交关系委员会表决通过的“2021年战略竞争法案”(Strategic Competition Act of 2021, S.1169)称,将动员美国的一切力量应对中国“挑战”,尤其是所谓中国的“高科技野心”。参议院民主党领袖舒默 (Chuck Schumer)、共和党籍参议员托德·扬(Todd Young)等人提出“无尽边疆法案”(Endless Frontier Act, S.3832)的更新版本,称该法案是“21世纪美国在全球舞台上维护当前和未来技术领导地位的关键”。舒默等人表示,“无尽边疆法案”旨在让美国赢得与中国的科技竞争,而且还要借此提升美国的供应链韧性,将美国的对华科技优势转化为产业优势。“无尽边疆法案”后被进一步扩展为“2021年创新与竞争法案”(U.S. Innovation and Competition Act of 2021, S.1260)。

此外,前科技企业负责人、民主党籍参议员、参议院情报委员会主席马克·沃纳(Mark Warner)诬称中国对美国科技优势的侵蚀对美国构成所谓“生存性威胁”,他提出相关法案,要求美国政府加强与美国科技企业的联系与合作,设立负责对华科技竞争的跨部门机构,主张美国与其他西方国家建立应对中国的科技联盟。作为国会情报委员会的负责人,马克·沃纳之流已经成为渲染“中国威胁”的重要推手。共和党籍众议员格雷格·施托伊贝(Greg Steube)则提出“将华为继续留在‘实体清单’法案”,要求拜登政府延续特朗普政府的对华科技施压政策。美国国会议员还针对特定技术领域推进相关立法举措。比如,2021年4月,民主党籍参议员加里·彼得斯(Gary Peters)和共和党籍参议员约翰·图恩(John Thune)共同提出法案,称由于中国的技术崛起,美国或将失去在自动驾驶领域的领先地位,应加大投入,促进自动驾驶技术的研发及商业化应用,有力应对来自中国等竞争对手的挑战。

第三,与民主党关系密切的美国战略界和科技界精英人士普遍认为,科技是拜登政府与中国较量的前沿阵地,美国需采取“非对称竞争”等策略应对中美科技领域的博弈。前助理国务卿、美国加州大学圣迭戈分校教授谢淑丽(Susan Shirk)等人称,美中面临“重大的地缘政治竞争”,这一竞争的每个方面都与两国的科技能力有关,科技问题将安全、经济竞争和人权等问题结合在一起,它已成为美中竞争的焦点。谢淑丽是美国国会“中国特别工作组”下设的中美科技关系专家小组的成员,该专家小组聚集了来自美国科技界、学术界和政策界的精英人士,他们撰写的报告《应对中国挑战:美国科技竞争新战略》对拜登政府具有重要影响。此外,谷歌公司前首席执行官埃里克·施密特(Eric Schmidt)称,中国计划在 2030 年引领全球人工智能市场,美国可能很快失去人工智能领域的领先地位;美国在 3D 制造、机器人技术、面部识别技术和超级计算机等方面也落后于中国,这将引发国家安全风险。施密特牵头的“中国战略组”(China Strategy Group)发布研究报告,主张美国在技术领域对中国实施“非对称竞争”策略。

值得注意的是,美国战略界人士认为,当前和未来一个时期,中国对自身发展模式的深刻调整如“双循环”格局和“双碳”目标,将在客观上加剧中美科技竞争的态势,因而美国需要尽早做好应对准备。大西洋理事会高级研究员洪川(Hung Tran)等人认为,中国政府对构建“双循环”新发展格局的重视,表明中国力图用本土技术替代外国技术,建设“创新超级大国”,减少对美国的依赖,在实现技术独立的同时维护国家安全。鲍尔森研究所副主席戴青丽(Deborah Lehr)等人提出,中美在气候变化领域存在竞争关系,中国政府推进实现“碳达峰”“碳中和”等目标的过程中,将对中国的技术企业提供更多产业补贴,以实现清洁技术等方面的突破,而这将进一步加剧中美之间的技术竞争。美国国家情报总监办公室4月发布的《2021年度威胁评估》报告提出,中国将维持其创新和产业政策,中国领导人认为这一战略对于减少对外国技术的依赖、推动军事进步、维持经济增长是必需的。针对中国强调要实现技术自主,前助理国务卿、亚洲协会政策研究所副所长丹尼尔·拉塞尔(Daniel Russel)表示,中国希望借此避免遭受他国的“战略勒索”。美国战略界人士担心,如果中国能够在科技方面减少其“脆弱性”和对美国的依赖,它将在与美国的博弈中占据更大优势地位。

二、美国加大研发投入并调整科研体制

与特朗普政府相比,拜登政府重视与中国展开“正向竞争”,即通过加大对科技、教育、基础设施等领域的投入,提升美国自身的竞争力,“让美国跑得更快”。为强化与中国的科技竞争,美国方面力图在增加科研投入、改革科研体制、促进科技与产业融合、大力培养和吸引科技人才等多个层面推进政策调整,更加注重强化美国的“创新生态系统”(innovation ecosystem),进而从根本上巩固美国的“技术领导地位”(technology leadership)。

第一,加大联邦政府对科技研发的投入,进一步改革运用美国政府资金促进研发的模式。杰克·沙利文称,20世纪60年代,美国国内用于基础研发的投入占国内生产总值(下文简称GDP)的比重为2%,而目前仅为0.7%,拜登政府将探索加大美国研发投入的有效措施。国防部“中国工作组”成员、美国进步中心中国政策项目主任韩美妮(Melanie Hart)等认为,美国政府对研发投入不足是导致美国对华技术优势缩减的重要因素,2030年前后中国用于研发的资金投入总额将超过美国,拜登政府需尽快提升联邦政府对科技的资金投入。2021年4月,美国参议院商务委员会举行听证会,该委员会主席玛丽亚·坎特韦尔(Maria Cantwell)称,2000年以来,全球研发投入增长幅度超过200%,从研发投入占GDP的比重看,美国正处于45年来的最低点,少于德国、韩国等经济体。美国民主党政治精英历来较为重视科技问题,奥巴马执政时期曾提出使美国研发总投入达到GDP的3%这一目标。拜登在总统竞选期间承诺上台后投入3 000亿美元用于支持科技研发。2021年3月25日,拜登召开就任总统后的首场新闻发布会,他提出,为与中国进行有效竞争,美国需要做三件事,首要的是将美国的研发投入提高到占GDP比例2%左右。4月,拜登政府提出“美国就业计划”,其中拟支出约2 000亿美元,促进美国在人工智能、生物科技、半导体、先进计算(advanced computing)、通信技术和清洁能源等关键技术领域的研发,升级改造国家实验室的实体设施及国家宽带网络等研发基础设施。白宫国家经济委员会主任布赖恩·迪斯(Brian Deese)称,这是美国历史上由政府实施的最大单笔研发投入。

除了加大资金投入,美国还力图围绕对华竞争推动国家科研体制的变革。美国国家科学基金会前执行主任、白宫科技政策办公室前主任凯尔文·德罗格迈尔(Kelvin Droegemeier)称,除增加科研经费之外,美国应在科研体制上有更多创新,建立“统合多部门并涵盖基础研究、应用开发的跨部门架构”。他表示,与中国不同,美国拥有最有竞争力的科学研究、教育和创新体系,其中包括联邦政府、大学和学院,营利性私营公司和非营利组织,当它们携手推进美国科学研究的共同目标时,就超越了个别部分所能发挥的作用,“这就是我们不同于中国的竞争方式”。此外,为确保资金投入能够及时转化为技术优势,拜登政府将在美国国家科学基金会建立专门的“技术部门”,用于推进先进技术的商业化和产业化。白宫科技政策办公室、美国国防部等机构试图围绕技术研发和竞争的优先事项,通过调整政府预算、改革国防采购程序等方式促进缺乏商业吸引力但具有重大军事安全影响的技术研发进程,包括引导和支持美国科研机构和企业研发“颠覆性技术”。这类举措旨在为美国研发具有长远和基础重要性的技术提供动力,如人工智能、量子计算等。3月5日,美国国防部国防创新部门主管迈克尔·布朗(Michael Brown)在哈德逊研究所举办的视频会上发表讲话称,技术竞争是大国竞争的核心,美国需以更快的速度前进才能免于落后,当前美国国防部的预算资金管理非常严格,既无法满足临时性的紧急需要,也很难持续稳定地支持长期研发活动,这种体制无法匹配与中国进行科技竞争的需要;为更好地应对中国“威胁”,美国国防部应向私营部门学习,寻求获得更短的预算周期和更灵活的支出权限。

第二,推动先进技术研发与产业能力提升之间的融合,将对华科技竞争与强化美国供应链韧性等政策目标相互捆绑、并行推进。布鲁金斯学会主席约翰·艾伦(John Allen)认为,中美之间的科技竞争涉及的不是哪一种或某几种技术,而是“技术堆层”(technology stack),技术竞争与制造业发展、基础设施的完善、技术规范的确立等问题紧密相关。为促进科技与产业的协同发展,奥巴马政府曾推出“国家制造业创新网络”(National Network for Manufacturing Innovation)计划,旨在推动美国能源部、国家标准和技术研究院、国家科学基金会和国防部等机构,共同推动制造业创新发展。拜登政府希借鉴奥巴马时期“国家制造业创新网络”计划等相关做法,将增强科技研发与提升产业竞争力的政策举措相互结合,使美国的创新能够在美国本土促进生产。拜登政府上台不久,就发布有关供应链重塑的总统行政令,其中涉及先进电池、高端芯片、药品、稀土等技术产业领域。美国国会议员为支持拜登政府的供应链重塑计划提出相关法案。舒默称,“我们不能仰赖外国的芯片,我们不能让中国在芯片生产方面超越我们”,“我希望这项法案能着重美国保护芯片供应链短期的和长期的计划,并使我们在人工智能、5G、量子计算、生物医学研究、数据存储等领域保持领先地位”。4月,美国商务部部长吉娜·雷蒙多(Gina Raimondo)表示,拜登政府推出“美国就业计划”的出发点之一就是开展对华竞争,美国需要加大对制造能力、工人技能、基础研发等领域的投资。

从“2021年美国创新与竞争法案”等可以看出,美国政策界人士力图从以下四个方面推动美国科技创新与产业之间的高度融合。一是在美国国内设立10~15个“区域技术中心”(regional technology hub),以在硅谷等地之外,构建更多的高科技产品和产业的研发网络,覆盖美国中西部等地区。此外,拨款支持与技术研发密切相关的制造业,建立“供应链韧性与危机响应项目”(Supply Chain Resiliency and Crisis Response Program)。二是对美国国家科学基金会进行改组并扩大其功能,成立“技术与创新指导委员会”,并在5年内为这个新成立的机构提供1 000亿美元资金,用于投资“基础和先进技术研究、商业化、教育和培训项目”。在美国国家科学基金会中成立的相关机构,其作用、职能和运转方式与美国国防部高级研究计划局(下文简称DARPA)高度类似,将仿照DARPA雇佣项目经理,负责先进技术项目的甄选和监督,要求项目承担者定期提交进展报告,而且要在设定期限内完成。三是选择芯片制造等行业,实施所谓“21世纪的产业政策”,为镁光科技公司(Micron Technology)、德州仪器公司(Texas Instruments)等相关美国企业提供政府资金支持。共和党籍参议员托德·扬称,面对来自中国的竞争,美国需要放弃针对“产业政策”的“意识形态教条”。四是进一步强化知识产权执法,更加注重利用贸易政策手段,推动科技产业供应链重塑。白宫在6月初发布有关供应链审查的报告,提出将通过建立“贸易行动小组”(Trade Strike Force)等具体举措,对中国等国加大施压。

第三,围绕科技人才强化与中国的竞争,加大科学、技术、工程和数学领域(下文简称STEM)专业人才的培养力度,完善美国国内教育和技能培训扶持政策,放宽技术移民限制,进一步从全球吸引高科技研发人才。与特朗普政府不同,拜登政府在对华科技竞争方面,更加重视科技方面的人力资本建设。新美国安全中心高级研究员马廷恩·拉瑟尔(Martijn Rasser)等人提出,美国政策制定者需要确保美国的劳动力能够接受充分的教育和培训,以应对全球技术领域的快速变化,美国国会必须重视加强美国的基础教育、完善技能培训体系、为美国高校增强研究能力提供支持,以及针对美国工人开展数字培训等工作。拜登政府围绕加强美国基础教育、全面改造美国公立学校设施等制定相关方案,还提出将向美国民众提供免费的社区大学教育。其还力图加大美国政府对高校和科研院所的资金支持,以应对美国科研人才因薪酬下降而大量流入私营部门等问题。拜登政府将设立更多奖学金项目,鼓励美国本国学生选择科学、技术、工程和数学类专业。此外,拜登政府还重视构建覆盖不同产业领域的技能培训体系,尤其是注重增强美国工人的“数字能力”。

特朗普政府的移民政策损害了美国吸引全球科技人才的能力,受到美国战略界人士的普遍批评,拜登政府希大力纠正这一错误。在 2017年特朗普就职前,移民人口占美国科学、技术、工程和数学专业领域相关工作岗位的比例高达43%。但是,特朗普政府采取限制向高技能外国工人发放H1B签证等政策,给美国科技企业和科研机构带来较大冲击。美国专家纷纷建言,呼吁对这类政策进行纠正,重视提升美国吸引全球科技人才的能力。美国国会“中美科技关系专家小组”撰写的报告提出,“没有全球人才,就没有全球领导力”,“美国长期性、根本性的优势在于,它能够将全球最好的人才吸引到美国的大学和实验室”,“开放会带来风险,比如知识产权被窃取的风险,但是成为全球人才汇聚地的好处是巨大的”,美国需要避免让美国成为全球顶尖人才的“第二选择”。美国人工智能国家安全委员会3月1日向美国国会提交的报告强调,需建立全新的人才渠道,改进美国的STEM教育,完善能够接纳和留住高技术移民的制度,以在国际人才竞争中获胜。值得注意的是,在确保科技人才数量的同时,美国专家还强调提升科技人才的多元性,认为这有助于增强美国科技的持久竞争力,凸显美国在科技移民政策方面相对于中国的优势。为吸引全球科技人才,拜登政府对美国的技术移民政策做出调整,包括进一步放宽H1B签证的申请、降低对美国雇主的限制性要求、为外国技术人才设立新的10年期签证项目。

三、美国推进实施“小院高墙”策略

随着拜登上台执政,美国越加重视采取“攻守并举”的方式深化对华科技竞争,在注重“技术推进”(technology advancement)的同时,也高度重视加强针对中国的“技术防御”(technology defense),阻遏中国获取美国等西方国家的先进技术。围绕对华“技术防御”,“新美国”(New America)智库高级研究员萨姆·萨克斯(Samm Sacks)等人曾在2018年提出“小院高墙”策略,即使美国对华科技竞争更具选择性(小院),在若干关键技术领域加强防护能力,采取更加严格的举措(高墙)。“小院高墙”为拜登政府加大对华科技封堵提供了基本政策框架。

第一,美国采取“分层竞争、前瞻评估、动态调整”的方式确立对华科技竞争的领域和路径,注重加大涉华科技情报的搜集和研判。过去几年特朗普政府对华展开的“科技冷战”效果有限,美国方面逐步认识到,美国不可能也没有足够的能力在所有技术领域对中国进行打压限制,需对华展开多层次的科技竞争,进一步聚焦人工智能、5G、生物科技、量子计算等“必争必赢”技术。在其他技术领域,美国不必占据绝对优势,而是要力争成为“快速跟随者”,并支持美国盟友国家在相关技术领域保持对华优势。实际上,在特朗普政府后期美方已经开始聚焦重点技术领域。白宫曾在2020年10月发布《关键和新兴技术国家战略报告》,半导体、微电子技术、通信和网络技术、数据科学和存储、农业技术、人工智能、量子信息科学、太空技术等技术领域受到美方高度关注。此外,参议院民主党领袖舒默等人在“2021年美国创新与竞争法案”(前身是“无尽边疆法案”)中提出“核心技术聚焦领域”(key technology focus areas)这一重要概念。“核心技术聚焦领域”的初期名单包括以下技术:(1)人工智能和机器学习;(2)高性能计算、半导体和先进计算机硬件;(3)量子计算和信息系统;(4)机器人、自动化和先进制造业;(5)自然的或人为的灾难预防;(6)先进通信技术;(7)生物科技、基因学、人造生物;(8)网络安全、数据存储和数据管理技术;(9)先进能源;(10)材料科学。这一名单并不是固定不变的,美国将围绕对华科技竞争的重点领域进行前瞻评估和动态调整,加大搜集有关中国科技发展的情报,深入监测和评估中国的技术能力、重点发展领域及科技政策走向,进而对美国的对华科技竞争策略进行及时调整。

值得强调的是,气候变化问题是拜登政府的施政重点,而这也成为拜登政府促进技术研发的重点关注领域,美国重视与中国围绕清洁技术等展开竞争。拜登提出,应对气候变化对美国而言蕴含着“重大机遇”,通过推进“清洁能源革命”,美国可提升在清洁能源等领域的国家竞争力,并为美国选民创造数百万个“高质量的、中产阶级的”就业岗位。拜登承诺将使美国成为“清洁能源的超级大国”,推动美国企业向全球出口清洁能源技术。2月11日,白宫发布《创造就业和应对气候变化的创新政策》,提出设立“气候高级研究计划署” (ARPA-Climate)等举措,促进可负担的、颠覆性的技术发展,助推实现2050年美国净零排放的目标。美国能源部宣布将提供1亿美元用于资助气候创新研究,支持低碳能源技术转型。4月9日,国务卿布林肯称,美国在推动可再生能源创新方面落后于中国,“中国是太阳能电池板、风力涡轮机、电池和电动汽车的最大生产国和出口国。它拥有世界上近三分之一的可再生能源专利”,“如果我们不能领导可再生能源革命,难以想象美国能赢得与中国的长期战略竞争”。美国信息技术和创新基金会(ITIF)主席罗伯特·阿特金森(Robert Atkinson)认为,中美两国在技术方面日益激烈的竞争将扩展到气候政策领域,美国将在电池存储、太阳能等技术方面确保对华优势。

第二,美国围绕对华科技竞争调整政府机制,在出口管制、投资审查等方面进一步完善“全政府”施压模式。首先,拜登政府大幅强化白宫核心决策层对科技竞争问题的关注和投入。特朗普时期,白宫科技政策办公室主任一职曾长时间空缺。与之相比,拜登刚一上台,就任命埃里克·兰德(Eric Lander)担任白宫科技政策办公室主任,并赋予其内阁成员地位,这在美国历史上尚属首次。拜登明确要求白宫科技政策办公室将“在与中国的竞争中确保技术和产业优势”作为主要工作职责。拜登还在白宫科技政策办公室设立“负责科学和社会事务的副主任”这一新职位,这意味着美国推动的科技竞争将重视社会政策、科技伦理等方面的博弈。此外,拜登执政后迅速组建“总统科技问题顾问理事会”(PCAST)等机构,力图使美国科技政策包括科技竞争政策的制定更加有效。拜登政府高度重视科技政策与国家安全战略的相互融合,其发布的《国家安全战略过渡性指导方针》提出,要“确保在科学、技术、工程、数学、经济与金融、重要语言和地区方面拥有专业知识的人才充分地融入我们的决策(机制和过程)”。在白宫国家安全委员会新设负责网络和新兴技术的副国家安全事务助理一职,由前国家安全局助理副局长安妮·纽伯格(Anne Neuberger)担任。曾在布鲁金斯学会深度参与对华战略研究的塔伦·夏布拉(Tarun Chhabra)出任白宫国家安全委员会技术和国家安全事务高级主任。其次,拜登政府进一步强化由商务部主导的“实体清单”等机制,美国财政部牵头的外国投资委员会及其“国家安全审查小组”也将进行扩充,并与国防部、中央情报局等机构深化协调,力图以更加精准的方式加大对中国科技企业和投资的打压。拜登政府延续了特朗普政府以“国家安全”为由制裁中国科技企业和相关机构的做法,并不断扩大“实体清单”。4月8日,美国商务部宣布把7家中国超级计算机公司列入“实体清单”。7月,拜登提名前国防部官员艾伦·埃斯特维兹(Alan Estevez)担任商务部负责工业和安全事务的副部长,提名曾负责“孟晚舟案”的西娅·肯德勒(Thea Kendler)担任商务部助理部长(Assistant Secretary),此举体现了拜登政府在出口管制政策方面的对华强硬立场。美国还将进一步强化与中国相关的技术类投资审查。战略与国际问题研究中心副总裁詹姆斯·刘易斯(James Lewis)称,中国投资者专注于投资小型、尖端的科技初创公司,其中很多交易外国投资委员会(下文简称CFIUS)并不知情。拜登政府将把CFIUS审查范围扩展到小型交易,并更加关注涉及对美国关键技术的风险投资。CFIUS下设的新部门“国家安全审查小组”(National-security Panel)专门负责处理对美国国家安全构成“威胁”的投资行为,它将来自中国的投资作为重点关注对象。6月3日,拜登颁发新的行政令,禁止美国人在中国境内外投资与中国军方有关联的50多家中国公司。值得注意的是,国防部等军方机构在拜登政府推进对华科技竞争方面的角色将更为重要。美国国防部国防创新部门主管迈克尔·布朗(Michael Brown)3 月26日在美国国防工业协会发表主旨演讲称,中国力图将“商业技术军事化”,并在人工智能等技术上取得领先优势,美国军方需要与科技界、商业界加强合作以抗衡中国。2021年3月,美国人工智能国家安全委员会发布的报告提出,白宫、国防部和国会的领导力是确保美国技术优势的核心,建议在白宫和国防部成立新兴技术指导小组,强化国防部联合人工智能中心(JAIC)等机构的作用,建议在2025年之前美国国防部将用于人工智能的研发支出从目前的15亿美元提高到每年80亿美元。

第三,加快构建“新型公私伙伴关系”,促进对华科技竞争“全政府”和“全社会”模式的相互衔接。在卡内基国际和平研究基金会高级研究员詹姆斯·肖夫(James Schoff)等人看来,技术创新越来越具有“双重用途”,即民用部门和军事部门会依赖同一种技术,而这会制造新的漏洞,使中国等竞争对手得以利用;美国政府需要强化与企业、高校、科研机构等之间的伙伴关系,协同推进与中国之间的科技竞争。具有中央情报局背景的美国风险投资机构英克特尔公司(InQTel)首席执行官克里斯托弗·达比(Christopher Darby )等人称,在科技方面,美国私营部门的利益与美国政府的利益处于前所未有的背离状态。拜登政府将寻求在加大对华技术封控与保障企业经济利益、维护美国创新生态体系等方面取得新的平衡。在考虑私营部门需求的同时,拜登政府也会要求美国科技企业在与中国打交道时,进一步将“国家安全”作为重要考虑因素。硅谷的部分企业已经在采取相关措施落实美国政府的要求,如限制华裔技术人员参与敏感项目。此外,在不断升级对华科技竞争的背景下,美国政府将加强对中美科技人员交流与合作的审查和限制。2021年4月,美国国立卫生研究院(NIH)、卫生与公众服务部、政府问责局的官员在参议院卫生、教育、劳工和养老金委员会听证会上称,中国对全美高校中数百名接受联邦政府资助的科学家进行“渗透”。美国乔治·梅森大学国家安全研究所同月发布的研究报告诬称,中国通过派遣留学生、雇佣顶级外国专家、科研交流合作等手段获取美国大学的科技信息。

当前和未来一个时期,美国将采取所谓“全社会”(wholeofsociety)模式,加大科技领域的反情报和反间谍行动。前白宫科学技术政策办公室主任凯尔文·德罗格迈尔(Kelvin Droegemeier)称,美国应建立全国范围的统一的防御机制,要求美国科研机构和大学对其国外合作关系以及参与国外人才计划等情况作出披露。4月14日,美国共和党籍参议员蒂姆·斯科特(Tim Scott)在参议院商业、科学和交通委员会举行的听证会上妄称,美国与中国已经处于“冷战”状态,需要从战略的层面推进与中国在技术上的“脱钩”。斯科特谈及他参与的“捍卫美国法案”,强调要将中国的影响力与美国研究机构和大学进行剥离。美国国家科学基金会已设立安全调查办公室,国立卫生研究院等机构也开始对相关学者与中国政府和机构之间的关系展开审查,涉及500多位美国科学家。乔治城大学安全与新兴技术研究中心等机构的专家建议,美国需加强有关科技问题的开源情报搜集,建立国家科技情报分析中心等机构,推动美国高校、科研院所和企业强化针对中国的“反情报、反间谍能力”。围绕如何推动美国企业、高校和科研院所加强针对中国的技术封堵,美国战略界、科技界人士提出的主要建议包括:一是借鉴“金融服务信息共享和分析中心”(FSIAC)、全球反恐互联网论坛(GIFCT)等机制的经验,构建美国政府和企业应对中美技术竞争的协调机制,主要是解决两者之间的信息沟通、不信任等问题。二是由美国司法部牵头,推动联邦调查局与相关美国高校和研究机构成立“高等教育顾问委员会”,加大针对中国的所谓“反间谍”行动。三是加大对企业和高校中相关人员的审查力度,完善保护敏感技术的安全和操作规程,加强对所谓“内部威胁”(insider threat)应对,如建立研究人员的认证机制并支持研究人员通过“保密报告渠道”揭露“内部威胁”。

四、构建“民主科技联盟”

2021年1月,在确认国务卿提名人选的参议院听证会上,布林肯称,“技术民主国家”(techno democracies)和“技术专制国家”(techno autocracies)之间的分立越发突出,由谁来界定技术使用等规则,将会塑造未来数十年世界的走向。建立所谓“民主科技联盟”是美国深化对华科技竞争的核心策略,其欲借此“反制中国的数字野心、捍卫西方的技术领导地位,确保让自由民主国家来塑造新兴技术”。与此同时,美国也借助“民主科技联盟”,以科技竞争为抓手,实现其构筑制华遏华国际阵营的地缘政治目标。美国力图通过“民主科技联盟”协调相关国家针对中国的科技政策,推动先进技术的联合研发,在技术标准、技术应用规范,以及科技外交等方面强化对中国的“规则制衡”,打造美国等西方国家主导的“技术治理多边体系”。

第一,美国欲借助“民主科技联盟”深化与盟友和伙伴国的多边协同,在情报、执法、出口管制、投资审查和风险防范等方面逐步实现一致化,达到“小院相通、高墙相联”的目标。前美国国务院官员、阿斯彭安全论坛主席安佳·曼努埃尔(Anja Manuel)等人提出,为更加有效地应对来自中国的科技“挑战”,美国需推动构建“科技10国”“科技12国”等机制,借以打造“民主科技联盟”。其主要成员包括英国、法国、德国、荷兰、意大利、日本、韩国和加拿大等,同时美国需以模块化方式,与芬兰、瑞典、爱沙尼亚和以色列等“小国”合作,从而在电信、量子计算、机器人等不同领域维护美国等西方国家对华技术优势。“民主科技联盟”将逐步吸收印度等新兴经济体和发展中国家,它们作为新兴技术的消费国,可在限制中国科技产品进口等方面发挥作用。“民主科技联盟”可设立小型秘书处机构,采取具有“项目导向”特征的工作模式,如推动“民主科技联盟”成员国在各自擅长的技术领域扮演“牵头人”角色,组织相关的会议、活动和项目,主导“民主科技联盟”与核心成员之外的国家或国际组织之间的协调。此外,美国或借鉴亚太经贸合作组织(下文APEC)等机制的相关模式(如“APEC探路者倡议”),以“特别工作组”(ad hoc task force)等方式,深化政府、企业、高校和科研院所,以及民间组织之间的政策研讨和协调,力争确保相关政策具有共识基础并且可执行、可持续。“技术民主国家”之间将进行情报共享,共同开展技术评估和技术预测,共同研判与中国等国技术竞争的态势,以及中国推动技术进步的重点领域和趋势,塑造成员针对中国的“共同战略视野”和“共同威胁评估”,在此基础上动态性地调整“民主科技联盟”的应对策略。

此外,参议院外交委员会主席、民主党籍参议员鲍伯·梅嫩德斯(Bob Menendez)以及共和党籍参议员马克·鲁比奥(Mark Rubio)等人提出“民主科技伙伴关系法案”(Democracy Technology Partnership Act),要求美国国务院牵头成立“技术伙伴关系办公室”,商务部、财政部、国防部及情报机构等派代表参与。该机构专门负责从“技术外交”的角度加大对华施压,推动“技术民主国家”围绕出口管制、投资审查、技术供应链调整、技术转移和科技人员交流等问题进行深度协调。值得注意的是,美国将“五眼联盟”国家和欧洲国家作为构建对华科技施压阵营的重点。美国国会研究服务处的防务专家海迪·彼得斯(Heidi Peters)提出,应进一步扩展“国家技术和产业基础”(National Technology and Industrial Base)项目,该项目为美国、加拿大、英国、澳大利亚四国从事“两用技术”研发的机构和个人提供交流合作平台,美国可促进其他“技术民主国家”更多参与“国家技术和产业基础”的相关活动。拜登政府继续推动欧洲盟友对中国科技企业加大限制,并通过新设立的美欧贸易和技术理事会展开更加深入的政策协调。美国国务院新闻发言人爱德华·普赖斯(Edward Price)在被问及“如何看待德国尚未决定将华为排除于 5G 建设之外”时,称中国的技术安全“挑战”是明确的,5G技术具有变革性,涉及关键基础设施,美国及其伙伴和盟友非常关切安装中国网络设备的安全性;美国与包括德国在内的紧密盟友或伙伴必须共同应对出口“技术专制”(tech authoritarianism)等行为。

第二,美国进一步推动相关国家围绕先进科技展开联合研发,以提供可以替代中国技术和产品的选择,推动所谓“21世纪的数字基础设施”。美国将推动“民主科技联盟”成员围绕芯片、人工智能、生物科技、智慧城市等重点领域展开协调,采取联合研发投资机制,更好地整合各方的科技金融资源。尤其是,美国将更加注重数字基础设施领域的对华竞争,通过实施“重建更美好世界”(B3W)倡议等,满足相关国家在发展数字经济,推动“数字融合”方面的技术、商业和融资需求。此外,为了打压中国的科技企业,美国还将为本国以及其他“技术民主国家”企业提供资金等方面的支持,推动其与中国企业展开更有力竞争。“中国战略小组”、新美国安全中心等专家提出,可考虑建立“国际科技融资公司”(International Technology Finance Corporation),以支持发展中国家开发符合“自由主义价值观”的技术基础设施;美国国务院、白宫科技政策办公室与美国国防部“防务创新部门”等共同制定民主国家联合研发的方案,深化美国国际发展融资公司(DFC)与“欧盟对外投资计划”、日本国际合作银行等政府性金融机构之间的合作,为相关的技术研发项目、数字贸易合作、数字能力培训项目、数据治理项目等提供融资支持。

美国还力图使“民主科技联盟”在促进科技产业链重塑方面发挥重要作用,以提升民主国家针对中国的所谓“集体韧性”(collective resilience)。这一态势集中体现在信息和通信产业。2021年1月,美国国会通过《2021财年国防授权法》,提出设立“多边通信安全基金”(Multilateral Telecommunications Security Fund),以研发安全且受信任的技术和产品、完善设备供应网络等,基金总额为5亿美元。除“五眼联盟”国家外,该基金还计划纳入日本等国家,推动日本企业富士通、日电(NEC)等成为替代中国企业的供货商。3月12日,拜登政府主办美日印澳四国领导人视频会议,决定在“四国安全对话机制”(QUAD)框架下建立关键和新兴技术工作组,重点解决芯片供应链等问题。此外,为确保芯片等战略产品的供应链安全,美国和日本拟设立联合工作组,明确研发和生产等方面的任务分工,并考虑在日本建立联合研究基地以开发新技术,这一合作旨在构建稳定可靠的芯片供应链体系,而不依赖中国大陆地区生产的产品。值得警惕的是,美国或推动台湾地区进一步参与“民主科技联盟”活动,推动成员国与台湾当局加大勾连,为台积电等台湾企业在全球范围内重新布局研发和生产基地提供支持。

第二,美国挑动“技术民主国家”,在国际技术标准、科技伦理规范、数字经济规则等方面对中国加大施压。美方人士高度重视“中国标准2035”以及所谓“数字威权主义”(digital authoritarianism)等问题,妄称中国借助政治影响力,“试图为包括电信、电力输送和人工智能在内的各种尖端技术制定标准”。2020年12月,美中经济与安全审议委员会发布报告称,中国力图获取“信息和通信技术及其他新兴领域的技术标准主导权”。美国专家还提出,中国政府包括地方政府为那些在国际组织中主导制定国际技术标准的中国企业提供奖励和补贴,中国企业在本行业的技术标准制定方面扮演日益重要的角色。比如,华为公司在负责制定5G标准的全球性组织“第三代合作伙伴计划组织”(3GPP)中具有重要影响力。与之相对的是,美国等西方国家为标准制定提供的经费在减少,而有关标准制定的磋商和谈判需耗费大量资金。美方高度重视“中国标准2035”等文件,认为中国力图借助标准问题在产业和技术方面实现“换道超越”。值得注意的是,美方人士对技术标准问题的关切还与“一带一路”倡议有关。哈德逊研究所高级研究员托马斯·杜斯特伯格(Thomas J. Duesterberg )等人诬称,中国借助“一带一路”框架下的铁路、电力等项目,在印度尼西亚、尼日利亚等国推广中国标准,借以“锁住”伙伴国,用高额成本迫使这些国家难以改用其他的国际标准。

美国或利用欧洲等盟友在技术标准、数据隐私、“技术主权”问题上对中国的警惕感,构建对华施压阵营。2020年6月,欧盟负责内部市场的委员蒂埃里·布雷东曾表示,欧洲的竞争对手“正非常积极地制订重要市场的国际标准,以维护和增加它们的竞争优势”。这一表态被认为体现了欧洲对中国的担忧。在拜登政府任内,围绕技术标准问题的跨大西洋联盟或会加快形成。美国将推进“科技外交”,强化西方国家在国际标准组织(ISO)、国际电工委员会(IEC)等国际组织中的主导力,推动修改相关国际组织的议事规则和工作程序,限制在这些组织中的中国雇员和高级官员的影响力。此外,美国将重点针对监控技术、人脸识别、数据存储和隐私保护、金融科技等推动制定国际规则。美国国务院以及商务部下设的国家标准与技术研究院等机构,将加大对美国等西方国家企业和科研机构的支持,使其在国际技术标准和规则制定中发挥更大作用。再者,美国将推动“技术民主国家”应对中国“滥用”科技手段问题,包括所谓对民主国家发动“虚假信息行动”(disinformation campaign)等。美国还将推动各国对本国科研机构与中国之间的交流合作展开审查,应对所谓技术窃密、人权和伦理风险等。值得重视的是,美方将在与技术紧密相关的数字经济领域强化对华“规则制衡”。乔治城大学法学院学者奥斯汀·洛(Austin Lowe)等人认为,新兴技术为国际经济治理体系带来新问题,现行的国际贸易体系尚未充分考虑监控、审查和商业间谍等问题。为解决这些问题,美国可建立“数字经济安全繁荣区”(SPADE),以协调各成员国在贸易、投资和信息通信技术采购领域的国内立法;美国还可推动与北约、经合组织(OECD)等协作,构建科技研发的“信任区域”(Trust Zones),在有限范围内进行技术、人员等自由流通。前美国驻世界贸易组织大使丹尼斯·谢伊(Dennis Shea)称,为遏制中国的非市场经济行为,应重振美欧日三方合作,制定新的世界贸易组织(WTO)规则以及关键产业的技术标准。

五、结语

拜登政府是在谋划对华“长期性、战略性竞争”的背景下,看待中美科技竞争问题,将之视为美国打造对华“实力地位”的重中之重,力图对华展开统合性压制。美国方面采取和完善“全政府”“全社会”及“复合阵营化”等策略,对我国展开科技施压,借此维护并扩大美国在经贸、军事安全等领域的对华优势。美方力图从加大政府对科研的投入、改革国内科研体制、实施“小院高墙”策略、构建“民主科技联盟”、争夺全球科研人才、主导国际技术标准等多条“战线”,强化美国对华科技竞争,呈现“攻防并举、综合施策、精准打压、多边制衡”的新态势,具有长期性、系统性、跨域性、阵营性特征。美国对华科技竞争与中美在经贸(供应链重塑)、外交、国家安全、意识形态等政策领域的博弈密切相关,它对数字时代的中美关系具有全局性影响。美国方面试图通过将技术问题“安全化”“地缘政治化”,打造和巩固其针对中国的竞争优势。此外,拜登政府还进一步操弄意识形态因素,将其与中美科技竞争问题相互缠绕,给中国扣上“数字威权主义”等标签,制造所谓“技术民主国家”和“技术专制国家”之间的分立,妄图借此进一步剥离我国与美国等西方国家科技界之间的联系。

美国对华科技竞争的新态势,对我国维护科技安全以及总体国家安全带来复杂、严峻挑战。党的十九届五中全会提出,坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位,把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。应按照这一总体要求,从打造“大安全格局”的战略视野审视我国科技安全面临的重大挑战,妥善应对当前和未来一个时期中美在科技领域的博弈。宜将提升我国的科技自主创新能力与维护我国国际技术合作空间、构建全球技术治理体系等方面的工作紧密结合起来,善用我国的市场优势,进一步调动美国科技界、产业界与我国合作的积极性,对冲美国对华“科技脱钩”冲动。此外,还要防范美国方面对我国搞“技术竞赛路径误导”。我国既要注重“高精尖”技术的突破,也要促进“科学赶超”和“技术赶超”的并进,加快利用数字化、智能化技术改造和驱动传统产业,巩固我国在技术大规模产业化、商业化方面的优势。应看到,中美科技竞争从根本而言是两国“创新生态”的比拼,这一博弈不仅在于技术创新和商业创新,更在于体制机制创新。我国需着眼大国竞争新格局,积极构建和完善与“科技强国”目标相适应的国家创新体系和科技安全体系。

发布时间:2021年10月24日 来源时间:2021年10月14日
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