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美国优先时代:一种有缺陷的新外交政策共识

作者:理查德·哈斯   来源:同济战略派  已有 362人浏览 字体放大  字体缩小

理查德·哈斯(Richard Haass),牛津大学博士。自2003年7月以来,一直担任美国外交关系委员会主席,在此之前,哈斯具有有丰富的政府工作经验。他曾担任乔治·赫伯特·沃克·布什总统(老布什)的特别助理,国家安全委员会近东和南亚事务高级主任,美国阿富汗政策协调员,美国驻北爱尔兰和平进程特使,国务院政策规划主任以及前国务卿科林·鲍威尔的主要顾问;同时,哈斯还兼任布鲁金斯学会副主席和外交政策研究主任、哈佛大学肯尼迪政府学院公共政策教授、汉密尔顿学院国际关系研究客座教授,其最新著作为:《世界:简介》。

美国优先时代

唐纳德·特朗普(Donald Trump)被视作异类——这位美国总统的外交政策标志着美国与国际主义尖锐但短暂的决裂。其认为联盟没有价值,并摒弃了多边制度。他急切地退出了现有的国际协议,如:巴黎气候协议和2015年的伊朗核协议,并退出了新协议,如跨太平洋伙伴关系(TPP)。他将自身的愤怒都发泄在美国的民主伙伴身上。

从表面来看,乔·拜登(Joe Biden)的外交政策与特朗普截然不同。他公开表示重视美国在欧洲和亚洲的传统盟友,支持多边主义,并赞扬其政府对“基于规则的国际秩序”的承诺。拜登认为气候变化是一个严重的威胁,军备控制是必不可少的工具,并承诺召开他所谓的“民主峰会”,以重新建立美国在民主事业中的领导地位。拜登在就职不久后便宣布:“美国回来了。”

尽管这些差异意义重大,却掩盖了一个更深层次的事实:两任总统外交政策的连续性远比人们通常认为的要大。这种政策连续性的关键因素甚至在特朗普担任总统之前,也就是在巴拉克·奥巴马(Barack Obama)政府期间就出现了。这表明了一种长期的发展方向——美国对世界的态度发生了范式转变。在这种明显的波动之下,后冷战时期美国外交政策的轮廓正在浮现。

美国原有的外交政策模式产生于第二次世界大战和冷战期间,在此期间,美国认识到国家安全不仅仅取决于自身狭隘的利益关切,保护和推进美国在国内和国际上的利益需求,需要塑造并维持一个国际体系的存在,无论这个体系多么不完善,它都将支持美国长期的安全和繁荣。尽管在这一过程中出现了系列失误(如朝鲜战争与越南战争),但结果却在很大程度上证实了上述假设。美国避免了与苏联的热战,并以极为有利的条件结束了冷战;自第二次世界大战结束以来,美国的实际GDP增长了8倍,名义GDP增长了90多倍。

但新的外交政策范式摒弃了原有范式的核心原则,即美国在国际体系中有着至关重要的利益关切,这个体系有时需要美国进行艰难的军事干预,或者抛开眼前的国家偏好,以实现长远的利益安排。美国新外交政策的共识反映的不是一种全面的孤立主义,毕竟对中国采取强硬态度很难算的上是孤立主义,但它却是对国际主义的部分拒斥。尽管拜登现在承诺“帮助引领世界走向一个更和平、更繁荣的未来”。但现实是,美国人希望从国际秩序中获益,而不是进行艰苦的建设和维护工作。

这种正在日渐兴起的民族主义对世界的影响是显而易见的,这也解释了奥巴马、特朗普和拜登政府之间的连续性。而这种连续性能否制定出一项促进美国安全、繁荣和价值观的外交政策,则完全是另外一回事。

美国优势的“挥霍”

正如所有范式的转变原因一样,美国外交政策的转变之所以发生,仅仅是因为前几年美国在外交政策上的诸多失败(无论是真实的,还是自我察觉的)。30年前,冷战结束了,美国在某种程度上取得了领先地位,这种地位在历史上几乎没有先例。无论从相对还是绝对的角度来看,美国的力量都是巨大的。欢呼“单极时刻”可能有些夸张,但并非言过其实。

回顾冷战后的三十年,历史学家们将会评判美国基于自身立场所采取的或没有采取的行为。在这其中有一些重要的“成就”:德国在北约内部的重新统一;对1990-1991年海湾战争有条不紊的处理;在美国的领导和外交努力下,结束了前南斯拉夫的战争和屠杀;大量贸易协定的签订;数百万人的生命由于艾滋病紧急救援计划(PEPFAAR)而得到拯救。

但这些“成就”必须与美国的“失败”相比较。美国在国际关系和国际制度方面几乎无所作为,缺乏二战后美国外交政策所特有的创造力和雄心。当时任杜鲁门政府国务卿的迪安·艾奇逊(Dean Acheson)将他的回忆录命名为《参与创造世界》时,人们并不认为这是牵强附会的词语;但现在的国务卿却不能够令人信服地在他或她的回忆录中提及“创造”一词。尽管美国具有卓越的国家实力,但它在解决全球挑战与其主导的国际组织运行效率提升方面做得很少。

美国的外交政策存在很多失策的地方:华盛顿在很大程度上未能适应中国的崛起;它决定扩大北约,这违背了丘吉尔的格言:胜利时要宽宏大量;煽动俄罗斯的敌意,却没有充分实现联盟的现代化或强化联盟;对非洲和拉丁美洲的关注极为有限;最重要的是,911事件后在阿富汗和伊拉克发动的战争,无论是设计还是执行上均是失败的,并导致了代价高昂的过度扩张,美国对中东地区的过度关注,违背了其整体的战略逻辑。乔治·W·布什(George W. Bush)和巴拉克·奥巴马(Barack Obama)政府将其外交政策的重点均放在了这个地区,而该地区人口仅占世界人口的5%,没有大国,经济仅仅依赖于化石燃料等资源。

在评估冷战后美国的外交政策时,人们首先想到的词语便是“挥霍”(squander)。美国错过了更新现有国际体系的最佳机会,这一体系成功地发动了冷战,但现在已经进入了一个新时代,美国面临着新的挑战和新的竞争。与此同时,由于阿富汗和伊拉克战争,美国公众在很大程度上对这一失败且代价高昂的外交政策感到不满。并开始将数百万制造业工作岗位的消失归咎于贸易原因(尽管新技术的发展才是真正的罪魁祸首)。而随着不平等的日益加剧,2008年的金融危机以及新冠疫情席卷全球都加剧了民众对精英阶层的怀疑。面对日益严峻的国内问题,包括衰败的基础设施和摇摇欲坠的公共教育,国际干预被视作一种代价高昂的外交模式。新外交政策模式的舞台已经搭建起来。

极端的竞争

特朗普和拜登外交政策延续的第一个、也是最为突出的因素便是大国竞争的中心地位——尤其是与中国的竞争。事实上,自拜登担任总统以来,美国对华政策几乎没有改变:正如特朗普政府时期美国国家安全委员会高级官员、特朗普政府对华政策的主要设计师博马修·波廷格(Matthew Pottinger)在文章中指出的那样“拜登政府在很大程度上保留了前任的政策。拜登本人曾谈到与中国的‘极端竞争’,他的印太事务协调官宣布:被广泛描述为接触的时期已经结束。”

美国两届政府外交政策的连续性还表现在其对中国台湾事务的态度上。中国台湾问题是中美关系政治层面最主要的议题。拜登政府非但没有废除特朗普政府关于取消美国与中国台湾官员互动限制的政策,反而积极推动美国官员与台湾地区官员之间的高级别会议,并一再强调其政策对中国台湾坚强地支持,同时拜登不仅与澳大利亚、日本和韩国等亚洲盟友进行联合声明,同时也包括与七国集团等合作论坛的联合声明,在声明中美国加入了强调两岸稳定性的措辞。

而这种连续性不仅仅局限于台湾问题。拜登政府还保留了特朗普时代的关税和出口管制,据报道,拜登政府正在研究对中国大规模产业补贴展开调查的方案。并在涉疆、涉港、疫情等问题上加大对华施压。同时,美国还加强了美日印澳四边安全对话,并开始启动与澳大利亚和英国的安全战略倡议。特朗普政府提出的“印太”一词同样在被拜登政府所延续使用。

可以肯定的是,拜登政府与特朗普政府在一些重要领域的做法存在分歧,包括在气候领域,以及与盟友关系的立场上。然而,拜登认为中国是美国主要竞争者甚至对手的观点却已经变得根深蒂固,两届政府的做法相似之处远远大于其中的分歧。两届政府对俄罗斯的政策也大同小异。自拜登上任以来,美国对俄罗斯的政策几乎没有任何实质变化。特朗普对俄罗斯总统普京的钦佩已经不复存在。无论特朗普个人对普京的态度如何,其领导的政府对俄罗斯的姿态实际上相当强硬。并逐步引入了新的制裁手段,关闭了俄罗斯驻美国领事馆,并加强和扩大了美国对乌克兰的军事支持——上述举措都在拜登的领导下延续下来。两届政府的共同观点似乎是:美国对俄政策应该聚焦于冲突限制——无论是在欧洲还是在网络空间,防止两国局势继续恶化。即使拜登愿意延长美俄军控协议并启动“战略稳定”谈判,也主要是为了防止俄罗斯进一步的侵蚀,而不是为了取得进一步的进展。寻求与俄罗斯“重归于好”的日子早已一去不复返了。

美国的民族主义

对大国的关注,是特朗普和拜登政府对美国民族主义的拥护。特朗普政府急切地采纳了“美国优先”的口号和理念,同时这一理念带有一定的民粹主义色彩。拜登政府的民族主义色彩不是十分明显,但其“面向中产阶级的外交政策”口号也反映了同样的倾向。

拜登政府对新冠疫情的初期应对也体现了“美国优先”的倾向。尽管美国国内的疫苗供应远远超过需求,但美国的疫苗出口却受到限制,而且拜登政府也并没有因此提升制造业产能以加大出口力度。这种对国内的关注是目光短浅的,因为在疫情对美国造成巨大损害之前,高度传染性的变异病毒可能在世界其他任何地区出现。面对中国和俄罗斯的疫苗外交,美国还丧失了一个在国际上展示美国技术优越性和国际人道主义的机会。

美国的贸易政策也受到民族主义的影响,显示出特朗普和拜登之间外交政策的连续性。拜登避免了特朗普的激进做法,特朗普抨击除自己政府谈判的贸易协定以外的所有协定。尽管其主持签订的协议也只是“换汤不换药”,例如,《美墨加三国协议》在很大程度上继承了《北美自由贸易协定》。而拜登政府对加强世界贸易组织的作用、谈判新的贸易协定或加入现有协定,包括TPP的后续协议如CPTPP,几乎没有表现出任何兴趣。尽管其政策选择有重要的经济和战略考量。但如果不加入该协议,美国将被置于印太经济秩序的边缘,也意味着在其他领域失去机会,比如通过跨境碳税来推进全球气候目标,或者利用该协议在经济上制衡中国。

不惜代价地撤退

拜登新外交政策的核心是希望从中东地区撤出,这里曾是战争的发源地,而该地对于美国外交政策范式的转变也产生了巨大影响,阿富汗便是最为显著的例子。2020年2月,特朗普政府与塔利班签署了一项协议,将2021年5月1日定为美军从阿富汗撤军的最后期限。结果谈判最后中断并削弱了阿富汗政府军的实力,同时,协议本身也没有要求塔利班放下武器,甚至没有停火承诺。与其说这是一份和平协议,不如说这是一份促进美国撤军的协议。

拜登就任总统时,美国在阿富汗过度扩张的战略特征已经成为过去。在奥巴马政府执政期间,美国驻阿富汗部队的人数曾达到10万人,现在已经减少到不足3000人,他们的作用仅仅局限于训练、协助阿富汗部队。随着2014年作战行动的结束,美国的战斗死亡人数大幅下降。美国在阿富汗的存在为来自盟国的约7000名士兵(以及数量更多的承包商)提供了战略支撑,并为阿富汗政府提供了心理和军事上的支持,这避免了阿富汗的崩溃,但这却不足以实现胜利与和平。20年后,美国在阿富汗找到了与其利害关系相对应的军事承诺。

拜登上台后拒绝重新与塔利班谈判或废除特朗普的协议。相反,它在所有方面都遵守了特朗普的协议,但有一点除外:美国全面撤军的最后期限延长了约100天,至2021年9月11日,美国完成撤军。拜登始终拒绝将美军撤离与当地情况或塔利班的进一步行动联系起来。和特朗普一样,他认为阿富汗战争是一场“永远的战争”,他决心不惜一切代价退出这场战争。拜登不仅继承了特朗普的政策,而且最终完成了撤军,此外,拜登很少与其他盟国协商,这让北约盟国陷入了混乱。例如:美国取代法国向澳大利亚出售潜艇,或在取消针对欧洲游客赴美的疫情限制方面行动迟缓,其阻碍了跨大西洋的盟友关系。多边主义和同盟优先的外交政策在原则上让位于美国优先的单边主义。

在中东其他地区,拜登政府同样延续了特朗普减少美国介入的做法。拜登政府抵制住了进一步介入叙利亚事务的诱惑,利比亚和也门也同样如此。美国仅宣布将在伊拉克维持小规模的非战斗军事的存在。美国支持《亚伯拉罕协议》,但不愿为结束以色列和哈马斯之间的战斗付出外交努力,同时也放弃发起任何旨在达成巴以和平协议的新尝试。

乍一看,伊朗似乎是个明显的例外。特朗普曾强烈批评美国2015年与伊朗达成的核协议(此协议为拜登担任副总统期间两国谈判达成),并于2018年单方面退出了该协议;相比之下,拜登政府明确表示了重返该协议的愿景。但事实证明,恢复协议比想象中更加困难,因为两国政府一直未能就具体义务与承诺达成一致。此外,伊朗政府的强硬派对签署拜登政府寻求的“更长久、更强大”的协议没有兴趣。因此,拜登政府很可能面临与前任政府相同的选择,即伊朗将提高其核武器和导弹能力,并在整个地区发挥影响力。即使伊朗再次接受对其核实验的限制,美国也仍可能面临伊朗的其他挑衅行为。

价值观是关键问题

即使在那些拜登的措辞与特朗普截然不同的议题上,政策的差异性也比预期的要温和地多。比较两位总统对价值观在外交政策中作用的看法可以看出:特朗普是一位交易型领导人,他似乎常常认为民主是一种障碍,并试图与世界上的许多领导人建立密切的私人关系。他对普京大加赞扬,并与朝鲜领导人金正恩互相表达善意。他高度赞扬了土耳其的埃尔多安和匈牙利的维克托,但另一方面,特朗普也诋毁了他的诸多盟友,包括德国总理默克尔、法国总统马克龙和加拿大总理特鲁多,他甚至对加拿大和欧盟征收关税。

相比之下,拜登则宣布举行“民主峰会”的计划,并承诺优先发展与美国相同价值观的国家的关系。然而,这些承诺,无论多么真诚,都没有促使人权和民主成为美国外交政策中更加突出的部分。美国对于价值观的批判并没有导致他国行为的重大变化,甚至使他们逐渐适应了美国的制裁。而对于古巴政府的抗议活动,以及海地总统遇刺等事件,美国方面的回应微乎其微。此外,无论美国对沙特侵犯人权的行为有什么担忧,这些担忧都不可能阻止美国与沙特阿拉伯在伊朗、也门或以色列问题上的合作。

因此,当其他利益或优先事项出现时,美国总统总是允许搁置对人权和民主的公开承诺,冷战时期的“自由世界”事实也并非真正的自由。如今美国外交政策的转变,既强调大国竞争,又强调短期国内优先事项,使得外交决策对于目标的权衡更加频繁和尖锐。例如,在中国周边地区,拜登政府搁置了对菲律宾总统杜特尔特侵犯人权的担忧,以便让美国军队更容易在菲律宾开展行动;美国同时努力加强与社会主义国家越南的关系;此外,美国还与俄罗斯签署了一项军备控制协议,并忽略了俄罗斯对反对派领导人纳瓦尔尼的监禁;而在印度,美国很大程度上忽视了印度民族主义的兴起,而倾向与其建立更牢固的关系来制衡中国。

由于从阿富汗撤军执行不力,以及遗弃了许多最容易受到塔利班报复的阿富汗人,美国加速丧失其道德优势。当然,美国在阿富汗期间也在一定程度改善了当地生活条件。然而,美国自身脆弱的民主状态已经成为了一个可悲现实——尤其是在1月6日国会山事件之后,其进一步削弱了美国在海外推广价值观的能力。

当然,这并不是说特朗普政府和拜登政府在外交政策上没有重要的分歧——比如在气候议题:两者对绿色技术和基础设施的投资态度,对化石燃料生产和使用的监管,以及对巴黎气候变化进程的参与力度等方面都存在差异。但是,当其他议题受到威胁时,这些领域很少被优先考虑。因此美国一直不愿利用贸易来推进气候目标,不愿因巴西破坏亚马逊雨林而对其实施制裁,也不愿为帮助贫穷国家转向使用绿色能源而做出有意义的贡献。

政策连续性的缺陷

理论上,美国外交政策的连续性应该是一件好事。毕竟,如果一个大国的外交政策是以一种让盟友感到不安、让对手感到有机可乘、让选民感到困惑、让建立全球规范和制度的长期承诺变得不可能的方式,并在各个政府之间摇摆不定,那么它就不太可能发挥作用。美国对待世界态度的转变不是缺乏国内政治共识;相反,在外交政策方面,两党合作相当多。问题是,这样的共识并不一定恰当,而且两党也没有意识到千里之外的发展会对国内发生的事情产生多大影响。

同时,美国的外交政策也充满了弄巧成拙的矛盾,尤其是涉及到中国的时候。制衡中国需要美国持续增加军费开支和提升使用武力的意愿。支持前者的共和党人很多,但支持的民主党人却很少;而两党中似乎没有几个人愿意支持后者。但两党都赞成象征性地提升美台关系,尽管在这方面走得太远有可能引发中美之间代价高昂的冲突。而另一方面,美国虽然将中国视为对手,但如果华盛顿要应对从朝鲜,阿富汗到全球卫生治理等一系列地区和全球的挑战,仍需要北京的支持。尽管拜登政府一直声称支持盟友,但对于这些盟友来说,他们在很多情况下仍没有做好准备去做美国认为对抗中国所必需的事情。事实上,在中国和俄罗斯问题上,大多数美国盟友出于地缘政治原因,抵制美国限制敏感领域贸易和投资关系的呼吁,但这样一种姿态并不能决定其最终的外交政策。

与中国竞争是至关重要的,但在一个日益受到全球化挑战的时代,它无法为美国的外交政策提供组织原则,这些挑战包括气候变化、大流行性疾病、恐怖主义、扩散和网络破坏,所有这些都带来了巨大的人力和经济成本。

而外交政策的矛盾仍在继续。阿富汗战争揭示了美国国际干预的局限性。在中东,尽管各方都在关注美国的战略收缩,但却都不清楚美国如何逐步撤回其战略部署,以及对伊朗提升核武能力和扩大地区影响力的反击措施。考虑到协议中没有解决的问题,以及日落条款的规定,因此即使两国成功重启2015年核协议也不会缓解这一局面。

美国的失道寡助

无论美国当前的外交政策存在何种缺点与不足,其连续性的特征已使现有政策难以进行结构性转向,历史没有重头再来的机会。本文认为,华盛顿也不应该回到原有的外交政策,这种政策在过去30年的大部分时间里,无论是否作为,基本上都以失败告终。

外交政策的出发点应该明确认识到,尽管外交政策始于国内,但它不能仅仅止步于国内。尽管美国的影响力减弱,国内分歧加深,但它面临的世界既存在传统的地缘政治威胁,也面临与全球化相关的新挑战。美国总统必须在不忽视国外挑战的情况下,寻求解决美国自身的问题。巨大的挑战将使“重返更好”的任务变得更加困难。拜登也承认了21世纪的基本原则:“我们自己的成功与别人的成功息息相关”。但问题是:他是否能制定并执行反应上述原则的外交政策。

美国不可能单枪匹马取得成功。它必须通过正式和非正式手段与其他国家合作,制定国际规范和标准并组织集体行动。这种方法需要欧洲和亚洲的传统盟友、新伙伴、以及其他国家的参与。这将需要美国使用所有可用的权力工具——外交、贸易、援助、情报和军事。其他盟国也将重新衡量与决定自身的行动,特别是在针对中国的问题上,这在很大程度上取决于他们认为美国作为伙伴是否足够可靠。

如果没有新的美国国际主义,世界可能变为一个更不自由、更暴力、更不愿意或更没有能力应对共同挑战的景象。但具有讽刺意味和巨大风险的是,当美国比以往任何时候都更受全球事态发展的影响时,它却更不愿意执行一项试图影响全球事态发展的外交政策。

文章来源:《外交事务》2021年第6期

【翻译】王文琦 【校对】俞钦文

发布时间:2021年11月03日 来源时间:2021年10月31日
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