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兰德报告:美国应停止逼迫朝鲜弃核

作者:   来源:IPP评论  已有 1560人浏览 字体放大  字体缩小

导读

2021年11月3日,美国兰德公司发布《如何以不逼迫朝鲜弃核的方式来应对朝鲜核威胁》报告。该报告认为,与其逼迫朝鲜弃核,不如与盟友建立一个管控朝鲜核威胁的机制。 就目前而言,拜登政府的外交政策走向仍不明朗,但可以肯定的是,拜登政府在对待朝鲜核威胁上不会有重大变化。美国对朝政策一贯奉行的是逼迫朝鲜弃核。然而时至今日,朝鲜并未弃核,反而加快了核武器的研发进程。

有鉴于此,本报告建议把对朝政策重心从逼迫朝鲜弃核转向约束朝鲜对核武器的使用,理论依据如下:第一,从美国对朝政策的基调、核国家的拥核目的、以及国际关系和经济学理论的角度来看,朝鲜弃核的可能性微乎其微;第二,尽管威慑策略无法有效地约束朝鲜的行为,但威慑策略依然能够对朝鲜起到敲山震虎的作用。

美国对朝政策的基调

奥巴马政府对朝政策以“战略忍耐”为基本特征,即“接触”与“施压”相结合的双轨政策。而特朗普政府对朝政策以“极限施压”为基本特征,主要包括给朝鲜“划红线”、对朝鲜实施军事威慑,以及对朝鲜施行“全方位制裁”。

虽然拜登政府尚未明确其对朝政策,但种种迹象表明,拜登政府很可能将延续美国对朝政策的基调。例如,2021年3月,四国集团发布声明重申对朝鲜半岛无核化的承诺;2021年4月,美日领导人发布联合声明,重申朝鲜半岛无核化的共同目标;美国和韩国在2021年5月的美韩峰会上也在该议题上达成了共识,措辞与《美朝峰会联合声明》相同;2021年6月,北约发布联合公报,再度强调在朝鲜半岛实现完全、可核查和不可逆的无核化。

2021年4月28日,拜登在美国参众两院联席会议上发表讲话时称,伊朗和朝鲜的核计划对美国安全和世界安全构成了严重威胁。事实上,两者并无可比性,因为伊朗的核实力远不及朝鲜,将两者混为一谈是错误的。

为什么逼迫朝鲜弃核不可行?

要回答该问题,首先要了解制裁的有效性及风险。

现有文献对于制裁作为外交政策工具褒贬不一,迄今为止尚无证据表明制裁能够达到预期效果。也有人指出,制裁对民主国家可以起到不错的效果,但对威权国家可能会适得其反。

美国政治学家德雷兹纳(Daniel W. Drezner)认为,尽管制裁对象只局限在小范围内,但针对性制裁仍可能会以失败收场。美国国际关系教授拉里克(Charles A. Rarick)的定量分析则进一步论证了制裁不可靠的观点。

西方对朝鲜实施经济制裁已长达15年,虽然严重阻碍了朝鲜消除贫困、提高人民生活水平、实现经济、社会发展和建设国家的能力,但朝鲜的核野心却未受到丝毫影响。

既然制裁不可靠,那么为什么制裁仅适用于伊朗,而不适用于朝鲜?

答案很简单:美国在对待伊朗和朝鲜核问题上的策略不同,例如在伊朗核问题上,美国是通过威慑策略来阻止伊朗核武器的发展进程,而在朝鲜核问题上,美国则是通过胁迫策略来逼迫朝鲜弃核。

显然,胁迫策略的实施难度要远高于威慑策略,原因有如下几点:第一,胁迫策略会严重伤及受制裁者的国家利益;第二,胁迫策略的影响会持续直至受制裁者落实具体行动后才会中止;第三,受制裁者必须在规定时间内满足制裁者的要求;第四,受制裁者必须做出有损国家形象的妥协或让步。

威慑专家谢林(Thomas Schelling)认为,胁迫策略如果奏效,将对实施对象造成较小的负面影响;反之将对实施对象造成较大的负面影响。毫无疑问,美国对朝鲜的胁迫策略失败了。

尽管朝鲜长年遭受美国严厉的制裁,但朝鲜仍继续采取极端和冒险政策,全力推进“核能力建设”。朝鲜认为,美国并不会因为朝鲜的妥协而解除制裁。

该观点与展望理论存在共同点,该理论认为个人基于参考点的不同,会有不同的风险态度。目前已有大量的事实证明,大多数人会为了避免失去已拥有的事物而冒险,而并非会为了未得到的事物而冒险。

美国对伊朗的策略是劝说伊朗弃核。根据展望理论,由于伊朗尚未拥核,该策略能够削弱伊朗获取核武器的意愿。而美国对朝鲜的策略是逼迫朝鲜弃核。根据展望理论,由于朝鲜已拥核,逼迫其弃核必定会适得其反。

因此可以得出结论:对朝鲜实行经济制裁并不可行。由此引申出一个重要问题:为什么朝鲜能够在遭受严厉制裁的情况下发展核武器?对这一重要问题,我们可以通过分析核国家的拥核目的来寻找答案。

核国家为何拥核?

美国发展核武器是为了避免纳粹德国威胁美国本土的安全;

苏联发展核武器是为了打破美国的核垄断;

美国和苏联在冷战期间进行核竞赛是为了赢得冷战;

英国发展核武器是为了在美苏核对抗中发挥缓冲作用;

法国发展核武器是为了摆脱美国的核保护伞,成为独立的核威慑力量;

中国发展核武器是为了防范来自苏联(中苏关系恶化)和美国的威胁;

以色列发展核武器是为了保护自身免受来自阿拉伯人的威胁;

南非发展核武器是为了防止超级大国干预其内政;

印度发展核武器是为了彰显其大国地位,以及应对来自中国和巴基斯坦的威胁;

巴基斯坦发展核武器是为了对抗印度。

上述国家发展核武器的目的可以归纳为:(一)提高国际地位;(二)维护国家安全。

无论外界是如何看待朝鲜发展核武器的目的,朝鲜之所以不惜一切代价全力拥核,是因为它将政权的生死存亡寄托在核武器之上,这正是其拥核的巨大动力之源,也是它难以割舍、放弃核武器的根本原因。

金正恩非常清楚,昔日被美国推翻的塔利班、萨达姆和卡扎菲政权缺少的正是核武器,同时也意识到,如果朝鲜不发展核武器,他将来就有可能会成为第二个萨达姆或卡扎菲。

尽管朝鲜的核技术落后且不可靠,但引起了美国的担忧,这意味着朝鲜已经具备核威慑能力。他认为,美国对朝鲜的长期制裁表现出它对朝鲜根深蒂固的敌意,正因为如此,在遭受美国制裁的情况下,朝鲜绝不能弃核。

历史上有四个核国家实现了无核化,即白俄罗斯、哈萨克斯坦、乌克兰和南非,其中白俄罗斯、哈萨克斯坦、乌克兰是因政治因素而弃核的,只有南非是主动弃核的。

作为苏联的加盟共和国,白俄罗斯、哈萨克斯坦和乌克兰继承了苏联大部分的核武器遗产。在美国、英国和俄罗斯的压力或斡旋之下,乌克兰答应销毁其所有的核弹头。

乌克兰弃核的前提是三方向乌克兰提供安全保障和经济补偿。于是,三方于1994年签署了《布达佩斯备忘录》。该备忘录共有六条声明:

(一)尊重乌克兰的独立、主权和现存边界;

(二)承诺不对乌克兰使用武力或以武力威胁其领土完整和政治独立;

(三)承诺不通过经济胁迫方式使乌克兰屈从于他们的经济或安全利益;

(四)承诺乌克兰以无核国家身份加入《不扩散核武器条约》之后,如乌克兰面临或遭到侵略危险,三国将立即推动联合国安理会采取措施,对乌克兰实施帮助;

(五)承诺遵守不对《不扩散核武器条约》中的非核武器缔约国使用核武器的义务;

(六)美英俄三方应对与上述承诺的相关问题进行商讨。

值得注意的是,俄罗斯2014年入侵克里米亚的行为,显然违反了该备忘录的精神。因此,西方国家的承诺并不可靠。

为什么经济制裁对朝鲜无效?

以给予安全承诺来换取对方弃核的做法显然已经过时了。如果从经济学理论的角度来分析,弃核的代价过于高昂,而美方的承诺又未必可信,从这两点出发,朝鲜不可能会做这笔亏本的“买卖”。

通过经济制裁来逼迫朝鲜弃核更是无稽之谈。自2006年朝鲜进行首次核试验以来,美国和联合国安理会成员已经对朝鲜实施了多轮制裁。

这使朝鲜经济数十年来一直陷入困境,甚至对朝鲜精英阶层产生了剧烈的冲击。尽管如此,朝鲜的核试验仍在进行。

美国朝鲜问题专家哈格德(Stephen Haggard)称,上世纪90年代的朝鲜饥荒导致朝鲜损失了3-5%的人口,但并未对朝鲜政权构成威胁。其言下之意是,即便经济制裁能够对朝鲜造成严重影响,也不足以迫使其改变国家政策走向。

对策建议

联合国对朝鲜制裁的失败令世界面临比冷战时代更严重的核威胁。几乎可以肯定的是,继续制裁朝鲜只会适得其反,甚至可能会导致朝鲜半岛局势进一步恶化。

承认朝鲜的核国家地位是目前唯一的可行选项。只要美国对朝鲜弃核抱有幻想,就无法与朝鲜建立稳定的威慑关系,更无法缓解朝鲜半岛的紧张局势。

本文建议采取一种介乎于奥巴马政府“战略忍耐”和特朗普政府“极限施压”之间的策略,即美朝双方本着维护朝鲜半岛局势的稳定和世界和平的精神,以一种公平、建设性、包容的姿态进行谈判。

具体而言,美国可以以撤销部分对朝鲜民生有直接影响的制裁为条件来换取朝鲜允许国际原子能机构向其派遣核查人员。此举最大的意义在于其可逆性,与以弃核为进一步谈判为条件的谈判方式相比存在更大的回旋空间。

若任何一方认为另一方未履行协议,则协议可以作废,例如朝鲜可以驱逐国际原子能机构核查人员,美国也可以恢复已撤销的制裁。此外,对朝鲜制裁的撤销应通过联合国的两次决议,否则将在一段时间后自动恢复。

这种渐进式、相互尊重的谈判方式,不仅可以为朝鲜半岛的和平进程注入新的活力,而且有利于双方建立互信。更重要的是,即便谈判失败,双方仍有较大的回旋空间。

尽管如此,我们仍不能对朝鲜掉以轻心。考虑到朝鲜的顽固不化和反复无常,谈判失败的可能性很大。倘若谈判能够进行下去,我方便可以预测朝鲜下一步的动作并调整策略而赢得主动。

本文建议围绕下列议题进行谈判:(一)确保朝鲜核武库的安全或帮助朝鲜进一步降低核扩散风险;(二)遏制朝韩两国之间的军备竞赛。上述两项议题是最有可能达成共识的。

美国历届总统均强调朝鲜对美国构成的核威胁,因此,利用经济制裁逼迫朝鲜弃核已成为美国对朝政策的基调。为了朝鲜半岛乃至东亚局势的稳定,接受朝鲜拥核的事实已势在必行。

继续逼迫朝鲜弃核只会让朝鲜变得更加难以管控。只有用清醒的头脑和务实的眼光来看待朝鲜的核威胁,才能够确保朝鲜的核威胁在可控范围之内及朝鲜半岛局势的长久稳定。


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本文作者:大卫·什拉帕克(David Shlapak),美国兰德公司(Rand Corporation)研究员,研究方向为中美竞争、美国国防战略、新兴技术对全球政治的影响等。

译者:曾辉,华南理工大学公共政策研究院研究助理。

发布时间:2021年11月30日 来源时间:2021年11月25日
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