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划界竞赛:美国国会选区重划的两党博弈

作者:邱奕暄   来源:海国图智研究院  已有 368人浏览 字体放大  字体缩小

经过数月延迟,美国2020年最新人口普查数据于今年夏末正式公布,拉开了两党最新一轮国会选区重划博弈的序幕。凭借在州议会席位控制的显著优势,共和党已经“磨刀霍霍”,立志在明年翻转民主党仅8席的微弱优势,重新夺回对众议院的控制权。面对前者的来势汹汹,这一周期在法律和规则上的变动却在一定程度上束缚了民主党的手脚,有利于其“绝地反击”的投票立法议程也因为共和党参议员的反对而前景渺茫。基于党派利益划分选区的“杰利蝾螈”(Gerrymandering)几乎贯穿美国的历史,在当今政治极化的背景下更是显示出失控的迹象,或将进一步加深美国社会的裂痕。本文旨在梳理选区划分的最新近况,并重点分析在共和党优势下民主党所面临的困境。

一、 “杰利蝾螈”失控:共和党选区划分优势明显

受新冠疫情的影响,美国最新一轮人口普查数据和国会议席分配在经过四个月的拖延后,最终于2021年8月正式公布,各州也随即投入到了重新划分国会选区的紧张工作当中(redistricting)。原则上讲,每十年对选区进行重新划分的初衷在于反映人口变化,保持各选区选民规模的基本平衡,进而确保每一位选民得到平等的代表。1965年的《投票权利法案》进一步规定,禁止基于肤色、种族和少数群体的歧视性选区划分及结果。但是在具体实践中,选区重划历来是一个高度政治化的议题,两党都试图凭借划分选区的权限,通过打包(packing)和分散(cracking)选票等手段来塑造有利于自身席位优势的选区地图,即所谓的“杰利蝾螈”(Gerrymandering)。在本轮周期中,人口结构的新特点为民主党带来了利好消息,但由于共和党在控制选区划分权限上具有显著优势,后者很有可能通过“杰利蝾螈”提前锁定第118届众议院的控制权。


Source: All About Redistricting

根据最新人口普查数据,多样性和城郊人口的增长是过去十年美国人口结构的主要特点。一方面,就种族分布而言,美国白人在过去十年的增长率为-2.6%,遭遇了人口普查工作开展以来的首次持续性下降,而该国过去十年7.4%的增长则全部来自于少数族裔。其中,拉美裔的人口贡献最高,几乎占据了2270万人口增长总额的一半。另一方面,就城乡分布而言,美国人口整体呈现城市人口增长,而农村人口下降的特点。根据FiveThirtyEight的统计,农村县在过去十年平均失去了3.1%的人口,而城市和郊区县则分别平均增长8.4%和9.6%。此外,就地域分布而言,美国的人口增长主要集中在西南部“阳光地带”,尤其是德克萨斯、佛罗里达和北卡罗莱纳等红州,后者的国会席位也因此得到了增加。由于新增的少数族裔和城市选民大多倾向于民主党,而人口规模一致又是划分选区的基本原则,这些新增的蓝色选民可能会形成新的蓝色选区,或者被归入传统的红色选区,进而为民主党带来席位增长的潜在空间。

尽管如此,人口变化的优势对民主党而言依旧“杯水车薪”,共和党仍然可以凭借其在选区划分控制权上的优势,通过“杰利蝾螈”来消解新增的蓝色选票,实现夺回众议院所需要的席位增长。在本轮周期中,除了单一选区的6个州之外,共和党一共控制了187个选区的划分,而民主党只控制了75个,其余的选区有71个由两党共同划分,96个由无党派或跨党派的独立委员会负责。因此,虽然相比2010年的控制数量有所下降,但考虑到共和党只需要5个席位就可以重新成为众议院多数,接近43%的选区控制权已经给予了它足够的行动空间。


Source: The Washington Post

由于各州重划规则不同,各网站的统计也有所出入,图中数据来自《华盛顿邮报》。

1、红色州由共和党主导选区重划。(共187个选区)

2、蓝色州由民主党主导选区重划。(共75个选区)

3、紫色州由两党共同负责,主要形式包括分别控制州议会和州长否决权、两党委员会等。(共71个选区)

4、黄色州由独立委员会负责。(共96个选区)

5、灰色州为单一选区州,不做特别统计。(共6个选区)

在目前已经完成重划工作的18个州中,德克萨斯、北卡罗莱纳和俄亥俄的划分地图显著体现了共和党的雄心。在普林斯顿大学对选区党派公平性的评级中,这三个州的划分方案都是最差的F级。德克萨斯因为少数族裔的人口贡献获得了2个国会席位的增长,但这并不意味着新增选民得到了平等的代表,该州共和党议员将最蓝的休斯顿、达拉斯和奥斯汀郊区打包进入了第7、第32和第37选区,进而巩固了本党在其他选区的优势。北卡罗莱纳虽然在2016年和2019年两次遭到了该州最高法院“选区划分存在极端党派偏向和种族歧视”的判决,但本次划分的结果仍然是共和党10/13的席位占比。俄亥俄州在2018年通过法律规定,存在党派偏见的选区地图只在未来四年内有效,但是负责重划选区的共和党似乎并未有所顾忌,就连两个竞争性选区也实际上倾向于共和党,造成了两党优势选区13 : 2的结果。

二、被束缚的手脚:民主党进行反击的困境

诚然,“杰利蝾螈”并非共和党的专属,民主党在伊利诺斯等州也在尽可能地强化自己的优势,该州在党派公平性、选区竞争性和地理完整性等方面甚至得到了普林斯顿大学全F的评级。但考虑到共和党控制着更多的选区划分,民主党能够活动的空间实为有限。此外,在本轮周期中,选区重划的流程和法律也出现了新的变化,这在一定程度上束缚了民主党挽回局面的手脚。

一方面,独立委员会在本次选区划分中得到了更为广泛的采纳,但是它们的划分方案却让部分民主党人感到挫败,认为委员会削弱了他们参与竞争的能力,一些州的划分方案还出现了偏向共和党的结果。早在2008年总统大选之后,共和党便展开了一项旨在竞选各州立法机构职位,提高本党对国会选区划分控制权的“重新划分多数选区”行动(REDMAP, Redistricting Majority Project)。通过该项行动的努力,共和党在2010年最终控制了19个州共213个国会选区的划分,更是凭此优势在同年中期选举中形成了一次“红色浪潮”(red wave),让当时的奥巴马政府措手不及。基于2010年的惨痛教训,民主党人在过去的十年中大力宣传“杰利蝾螈”对选举公平性和竞争性的负面影响,倡导由独立委员会来负责选区划分事务,并提出旨在限制“杰利蝾螈”行为的法案。在民主党的努力下,公众对该问题的关注度得到了显著提升,有十多个州都相继进行了不同程度的程序和规则改革,由独立委员会负责重划选区的州已经增长到了8个,一共覆盖了96个国会选区。

从重划工作的透明性与公平性上讲,独立委员会的增加固然具有进步意义,但是对于原本就在州议会控制上处于不利地位的民主党而言,将加利福尼亚和华盛顿等蓝色大本营转入独立委员会的管辖之下,无疑是限制了他们通过“杰利蝾螈”来保护本党席位的能力。日前已经完成选区划分工作的科罗拉多便是一例。该州独立委员会划分了4个蓝色选区,3个红色选区和1个极具竞争力的选区,在党派公平性方面得到了普林斯顿大学的A等评级。但民主党人却为此感到挫败,该党不仅控制了当地的州议会和政府,在选民投票倾向方面也占据优势,而独立委员会的地图却很有可能造成两党平分席位的结果,使民主党难以凭借在此处的优势挽救自己在众议院的微弱多数。

此外,政治极化的现状也对独立委员会的工作造成了负面影响,部分州出现了偏向共和党的情况。亚利桑那州独立委员会由2个民主党人、2个共和党人和1个独立人士组成,但是这个独立人士却实际上倾向于共和党。在该委员会最新的划分方案中,有5个红色选区,2个蓝色选区和2个高度竞争性的选区,这对该州许多现任民主党众议员来说非常不利。例如,议员汤姆·奥哈勒兰(Tom O’Halleran)的第一选区被划进了更具共和党倾向的第二选区。凤凰城和图森市附近的2个竞争性选区则破坏了原本由民主党占据优势的局面。弗吉尼亚州的选区重划工作更是因为独立委员会中的党派分歧而陷入僵局,目前已经转由当地最高法院做出裁决,但由于该州最高法院倾向于共和党,民主党人也非常担心最终的划分结果。

另一方面,鉴于共和党在选区划分上的优势,上诉成为了民主党与之斗争的主要方式,但是相关法律的变化却使得以“种族歧视”或“党派偏见”为由对选区地图提出诉讼的尝试变得更加困难。首先,联邦最高法院将不再介入本轮选区重划中的“杰利蝾螈”争端,实际上为这一行为亮出了绿灯。该院在2019年审理有关北卡罗莱纳选区地图划分不公的诉讼时指出,虽然“杰利蝾螈”违背民主原则,但是其本质是一个政治问题,最高法院无权对其进行审理。

其次,旨在避免选区重划中出现种族歧视问题的《投票权利法案》第五条被实质性取消。该条款规定了一种“预审机制”(preclearance),要求存在种族歧视历史的州在通过选区划分方案前,必须将其交由美国哥伦比亚特区联邦地区法院或者司法部进行审核,以便确保方案不存在压制少数族裔代表性的意图或结果。但是在2013年谢尔比县诉霍尔德案(Shelby County v. Holder)的判决中,联邦最高法院认为用以判断“预审机制”适用对象和范围的条款违宪,这使得本轮选区重划工作实际上不再受到“预审机制”的监督,为共和党打包或分散少数族裔选民的“杰利蝾螈”行为打开了方便之门。

再次,支持增设有利于少数族裔代表性的选区的《投票权利法案》第二条被加上了更为严苛的适用条件。该项条款规定,少数族裔可以要求增设有利于提高自身话语权的选区,只要该选区能够有效地选出少数族裔所支持的候选人。但是联邦最高法院在审理2009年巴特利特诉斯特里克兰案(Bartlett v. Strickland)时指出,该条款只有在少数族裔占据选区投票年龄人口多数时才能适用。这在具体实践中是难以实现的,尤其是在要求选区形状必须紧凑的州。

从次,声称选区划分存在种族歧视问题也同样变得更加困难。联邦最高法院在审理2018年德克萨斯州选区划分案件时指出,一个州在选区划分中的种族歧视记录不能够推翻立法者的善意行为假设,即使最终的划分结果有利于巩固他们的权力。该判决为选区地图的设计者提供了自我辩护的借口,他们可以辩称自己的初衷在于党派竞争,而不是稀释少数族裔的选票。

最后,虽然各州最高法院没有如联邦最高法院那般“置身事外”,但是它们在处理相关上诉时很可能会受到自身党派倾向的影响。根据Ballotpedia的统计,有15个州的最高法院倾向于民主党,27个州的最高法院倾向于共和党。在倾向于共和党的州最高法院,民主党对共和党“杰利蝾螈”地图发起的诉讼很有可能会面临挫折。

三、最后的希望:民主党的投票改革议程步履维艰

面对共和党在选区重划上的优势,民主党也正在推动禁止“杰利蝾螈”行为的立法议程,这很有可能会是该党挽救自身众议院微弱多数的最后良机。但是由于共和党参议员的一致反对,有利于限制“杰利蝾螈”行为的《为人民法案》、《2021年约翰·刘易斯投票促进法案》和《自由投票法案》都陷入了立法僵局,获得通过的希望相当渺茫。

就主要内容而言,《2021年约翰·刘易斯投票促进法案》旨在重申《投票权利法案》第五条“预审机制”的重要性,并为其建立新的适用对象和范围标准,以便加强对选区重划过程中少数族裔代表性的保护。《为人民法案》和《自由投票法案》则旨在全面禁止“杰利蝾螈”行为,并改革美国选区重划的程序规则。其中,《自由投票法案》作为最新的立法议程,其内容基本涵盖了《为人民法案》最为重要的条款,体现了民主党在选区重划问题上最为严格的设计。该法案提供了一套判断“杰利蝾螈”现象的明确标准,主要包括“效率差距”(efficiency gap)和“党派偏见差距”(partisan bias gap)等两项指标。前者关注获胜党实际浪费的选票,即超过赢得选举所需选票50%的部分,后者则关注两党赢得同一选区的概率对比。一旦某州的划分方案超过了两项指标的规定上限,该方案就存在严重的党派偏向,法院可以立刻宣告其无效。此外,该法案还创造性地建立了一些特殊法院,以便绕开繁琐的常规程序,对“杰利蝾螈”相关诉讼做出快速反应。鉴于这些条款对限制“杰利蝾螈”的积极意义,民主党如果能够在当下的微弱多数时期通过这些法案,那必将会是一次重大突破。

不过就目前的情况来看,三个法案获得通过的前景都不乐观。《为人民法案》和《2021年约翰·刘易斯投票促进法案》在参议院阶段遭遇了共和党议员的冗长辩论(filibuster)阻挠。根据规定,虽然冗长辩论可以通过援引议事程序(cloture)破除,但前提是需要获得参议院60票的多数赞成。在政治极化的背景下,民主党几乎不可能在50:50的参议院中实现这一数目。《自由投票法案》在进入参议院后,则因为无法获得60票多数而难以进入辩论环节。为了突破目前的立法困境,许多民主党参议员提出对冗长辩论的相关规则进行改革,以便绕开共和党实现法案的通过,但是却遭到了乔·曼钦(Joe Machin)、克里斯滕·希尼玛(Kyrsten Sinema)等十余位同党议员的反对。面对共和党在选区重划上的雄心勃勃,民主党很有可能失去挽救局面的最后机会。

四、结语

在目前激烈的选区重划竞赛中,虽然最新的人口普查数据出现了有利于民主党的变化,但是共和党在选区划分控制权上具有显著优势,而且独立委员会改革和相关法律框架的变化又在一定程度上限制了民主党抵挡对手攻势,巩固自身席位的行动。面对两党之间仅仅8个席位的微弱差距,共和党很有可能凭借巧妙的选区划分,提前锁定明年中期选举的胜利,这对拜登未来两年的立法议程无疑是巨大的打击。不过,就未来十年的选区地图而言,两党的博弈才刚刚开始,双方都已经做好了进行漫长诉讼斗争的准备。

发布时间:2021年12月07日 来源时间:2021年12月06日
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