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李家胜:美国“印太战略”与地区两极化

作者:李家胜   来源:《印度洋经济体研究》2022年第3期  已有 605人浏览 放大  缩小

【内容提要】中国权力增长与美国维持霸权之间的互动是印太地区秩序转型的主要推动力。美国“印太战略”是维护美国霸权、应对中国崛起的又一个连续性的战略,其目的在于继续维护美国的优势地位。随着“印太战略”的实体化和中国崛起的进程,印太地区格局可能会愈加两极化,地区秩序也会发生缓慢转型。近年来,中国对“印太战略”的认知越来越负面,同时多次提出严厉批评。应对“印太战略”,中国应从全球和地区层次区分与美竞争的议题领域,在东亚地区采取更为积极的对外政策,为地区国家提供主导价值观、国际规范和制度安排,从而塑造中国崛起的地区基本盘。

【关键词】中国崛起 印太战略 地区两极化 中美关系

印太地区秩序是近年国内外学术界和政策界颇为关注的话题,中国实力的提升和美国维持霸权之间的互动是印太地区秩序转型的主要推动力。疫情大流行和俄乌冲突的爆发显然加剧了秩序转型的进程。依据现实主义均势理论,在单极体系内,霸权国极易导致形成制衡霸权的集团。然而,冷战后的国际政治现实是国际体系内并没有形成制衡美国的集团,美国却通过反恐战争、“亚太再平衡”、“印太战略”等手段不断强化其同盟体系。那么,追溯冷战以来美国国家安全战略转型,美国“印太战略”的目的是什么?会导致地区秩序发生怎样变化?中国如何认识和应对?这是本文尝试回答的问题。

01 “印太战略”是美国国家安全战略的自然演变

为了尽可能维持和延长霸权优势,美国需要防范地区大国崛起。苏联解体后美国显然是世界体系内唯一的霸权,“美国经济超出其竞争对手的40%,并且其防卫开支相当于紧随其后6个国家的总和,而这6个国家中的4个都是美国的亲密盟友,因此美国的优势比上述数字所显示出来的还要大。”拥有绝对优势的美国如何应对冷战后的国际形势,是当时美国政府亟需解决的一个战略问题。由于苏联解体,美国遏制的对象已经消失,美国面临的国家安全威胁变得难以明确界定。事实上从冷战结束后,美国就在逐步界定国家安全“威胁”,从克林顿政府时期对威胁界定的泛化、到小布什政府时期的恐怖主义、再到奥巴马政府以来的传统大国竞争,美国一步步明确提出中国是美国的“威胁”或“对手”。尤其到拜登政府发布《美国印太战略》,该战略已经发展为紧密围绕如何与中国开展全面竞争而设置和推进的美国国家安全战略的重要布局。

1993年起,美国克林顿政府先后提出“扩展”和“参与”等战略以替代冷战时期的“遏制”战略,最终在1994年7月形成明确的“参与与扩展”战略,并一再发展完善。该战略认为,美国的领导作用从未像当时那么重要,维护美国的安全——人民、领土和生活方式——是美国政府的首要责任;其主要目标是以军事实力维护安全,以自由市场促进繁荣,以推广美式价值观扩大民主。但在其威胁界定上,克林顿政府的处理比较泛化,在亚太、欧洲、非洲、拉美等全球范围内都较为均衡,在传统安全和非传统安全领域也都非常关注。在地区战略上,美国主要依靠北约强化欧洲安全架构,推动中东欧民主化进程,推崇自由市场经济。在亚太地区,克林顿政府认为安全是经济繁荣的保障,重点强化美国与日本、韩国、澳大利亚、泰国和菲律宾的军事同盟关系,同时支持经济自由化和推广美式民主。在克林顿政府时期,美国联合其他西方国家在经济和政治体制上致力于将俄罗斯拉入西方自由民主阵营,在外交和军事上又推动北约东扩,压缩俄罗斯在中东欧的战略空间,巩固美国的全球领导能力。

2001年“9·11”事件后,美国将主要战略精力投放于全球反恐行动,先后发动了阿富汗战争和伊拉克战争。反恐并不意味着美国放弃了霸权护持战略,与此相反,反恐战争恰恰在世界范围内扩展了美国的军事存在。美国借打击恐怖主义为契机增加军费开支,调整全球战略部署,进军中东和中亚地区。2002年9月,《美国国家安全战略》指出,保卫美国不受敌人攻击是联邦政府的首要任务。此前,攻击美国需要强大的军事和工业能力;现在,神秘的恐怖组织可以以很低的成本利用现代科技攻击美国。美国的首要任务是扰乱和摧毁全球范围内的恐怖组织,并攻击其领导层。2006年《美国国家安全战略》继而指出,美国政府最严肃的使命就是保护美国人民的安全,美国既要打赢反恐战争,又要在全球范围内推广民主,以代替暴政和混乱。为了维护国家安全,美国政府不仅对外发动战争,还在中欧西亚等国推动“颜色革命”,在中东地区推广美式民主改造计划。有学者指出,小布什政府时期美国大战略围绕反恐为目标展开,同时推动民主自由等价值观向外扩展。

然而,恐怖组织的特点在于其分散性、隐蔽性和流动性,在长期陷入反恐战争并耗费大量军力物力后,美国部分战略精英认为反恐战争并没有达到小布什总统当初的预期。因此,奥巴马政府以来,美国经历了调整国家安全战略的过程。在奥巴马第一任期内,美国政府依然将恐怖主义界定为国家安全的首要威胁。2010年美国《国家安全战略》指出,正如国家安全战略聚焦于恢复美国的长期领导地位,该战略也促使美国在最优先事项上立即采取行动。本届政府最大的责任就是保障美国人民的安全,而对美国人民最大的威胁莫过于大规模杀伤性武器尤其是暴力极端分子对核武器的追求及其在其他国家扩散的威胁。但随着金融危机后世界经济形势东升西降,新兴大国尤其是中国经济逆势增长,在此基础上中国军事现代化的进程也在逐步加快,快速崛起的中国便成为美国在亚太地区主要的防范对象。2015年美国《国家安全战略》继续围绕美国在全球的领导地位布局,认为恐怖主义对美国本土发动灾难性袭击的威胁已经减少但依然存在,而权力转移是美国“以长远眼光领导世界”必须考虑的问题,尤其是印度的潜力、中国的崛起和俄罗斯的挑衅将会显著影响未来的大国关系。美国将会以实力管理(Manage)中美竞争,使中国在海洋安全、贸易和人权领域遵守国际规则与规范,密切监视中国的军事现代化和在亚洲的部署。同时,美国也欢迎一个稳定、和平、繁荣的中国,寻求与中国发展合作伙伴关系。

在奥巴马政府时期,美国国家安全战略的标签是“亚太再平衡”。该战略强调美国对亚太事务的关注,一方面是为了调整过去的全球反恐战略,另一方面则是防范亚太地区的大国崛起,继续维持美国霸权优势地位。2009年11月,奥巴马出访日本、新加坡、中国与韩国等亚洲四国。在访问日本期间,奥巴马声称美国是太平洋国家,而他将是美国第一个“太平洋总统”,美国将加强和维持在亚太这一重要地区的领导地位。2010年美国《国家安全战略》指出,亚洲引人注目的经济增长加强了其与美国未来繁荣的联系,新兴国家的影响力使亚洲变得越来越重要。2011年11月,时任国务卿希拉里指出美国必须利用亚洲经济增长所带来的活力,加强在亚太地区经济、外交、战略和其他各方面的投入;亚太地区是指从印度次大陆到美国西海岸,包括两大洋——太平洋和印度洋——这一广泛的被海运和战略连接的地区;而且她在论述美澳联盟关系时,就直接使用了“印太”这个词汇。2015年美国《国家安全战略》更加凸显了对亚太的重视,在该战略报告“亚太再平衡”一节里指出,美国一直是也将继续是一个太平洋国家,未来五年美国以外地区近一半的经济增长将来自亚洲。随着战略东移的推进,美国不断强化在亚太地区的同盟与伙伴关系网络,积极参与东亚峰会、亚太经合组织峰会、举办美国-东盟峰会,参与并主导跨太平洋经济伙伴关系协定(TPP)谈判,同时加强在亚太地区的军事部署,甚至介入南海争端、宣示航行自由等。

特朗普政府以来,美国领导人在外交辞令上积极塑造“印太”话语体系,强化了美国国家安全战略的“印太”标签,使战略转移的趋势更为明显。2017年10月,时任国务卿蒂勒森在美国国际战略与研究中心(CSIS)就美印关系发表演讲时提及“印太”多达19次,他指出整个世界尤其是印太地区需要强有力的印美关系,印美两国必须以自由与开放的印太为目标,共同塑造伟大的繁荣与安全。同年10月,美国白宫新闻秘书就特朗普总统将出访亚洲五国发表声明,指出特朗普此行的目的之一就是重申美国在自由与开放的印太地区的领导力。同年12月,特朗普发布《美国国家安全战略》,其中指出“保护美国人民和国土安全、促进美国经济繁荣、以强大实力维护和平以及提升美国国际影响力”是美国国家安全目标的四大支柱。报告在界定威胁的排序上也发生了重大变化,将传统安全如中国、俄罗斯、朝鲜、伊朗等国的军事发展作为首要威胁,其次才是国际恐怖主义。尤其是在“中国威胁”的问题上,该报告从中国的军事发展、核力量以及地区影响力等多重角度论述,将中国作为美国最重要的战略竞争对手。报告还特别突出美国优先,认为美国优先基于美国的原则、对美国利益的清晰评估以及解决美国所面临挑战的决心。一个安全、繁荣和自由的美国,是一个有力量、有信心和有意愿领导世界的美国。在印太地区,美国认为该地区正在发生自由与强权的竞争,而美国对于一个自由与开放的印太的兴趣,可以追溯到美国建国之初。中国则被描述为由于其军事实力的增长,正在限制美国自由进入印太,中国的主导地位有可能弱化该地区不少国家的自主权等等。2018年6月,时任国防部长马蒂斯在新加坡香格里拉对话会上就美国“印太战略”发表演讲,他指出这是强调自由与开放的印太地区的最佳机会。美国“印太战略”的原则是:无论国家大小,每个国家的未来都依赖于对主权和独立的尊重;所有国家都享有通过国际水域和空域的自由;非强制地、和平地解决争端;自由、公平与互惠的贸易与投资;遵守国际规则和规范。提出这些原则之后,马蒂斯又指出美国“印太战略”还有四个主题,一是扩大对海上空间的关注,二是增强盟友与伙伴关系的相互协调,三是提高法治、公民社会和治理透明度,四是私营部门主导的经济发展。而中国在南海的政策与美国战略中的开放形成了鲜明对比。

2019年6月,美国国防部正式发布《印太战略报告》,报告除了强调美国与印太的历史联系、一贯原则、中国是“修正主义”大国、美国将继续强化盟友与伙伴关系之外,还指出“经济安全也是国家安全”,“印太战略”涉及盟友与伙伴关系的范围也比此前明显扩展,将蒙古、印度洋岛国、太平洋岛国、西欧以及美国的盟友与伙伴全面考虑在内,在发展美日澳印四边合作的同时推进三边协调,强调印太地区的共同安全依赖于美国的军事存在、日益增长的联盟网络、互操作性和协调的密切伙伴关系。如果说此前“印太战略”是一种面向印度洋-太平洋的地区性战略,那么该报告所指涉的“印太战略”已经表现出全球战略的倾向,而且这种转向被拜登政府“印太战略”所延续。在特朗普时期,2019年11月美国国务院还曾发布《自由与开放的印太:推进共同愿景》;2021年2月,美国白宫部分解密《美国印太战略展望》。拜登政府基本上延续和扩展了特朗普政府时期的“印太战略”。

2022年2月,白宫发布《美国印太战略》,这标志着拜登政府对特朗普政府“印太战略”的延续性。该战略指出,在拜登总统领导下,美国决心加强在印太地区的长期地位和承诺,美国将关注该地区的每个角落,从东北亚、东南亚到南亚和大洋洲包括太平洋岛国;印太地区面临机遇和挑战,美国的作用和地位比以往任何时期都有效和持久;由于中国、气候变化和疫情大流行对美国的考验,美国必须与其盟友和伙伴一道,朝着建立一个更紧密联系、更繁荣、更安全、更有弹性的自由开放的印太地区而努力。该战略还提出美国在印太地区的五大目标,分别是推进一个自由与开放的印太、在印太域内外构建联通性、促进繁荣、强化安全、形成应对跨国威胁的韧性。2022年5月,拜登在出访日本时宣布启动“印太经济框架”(Indo-Pacific Economic Framework, IPEF),印太地区13国成为初始成员,框架宣布将在贸易、供应链、清洁能源、脱碳、基础设施、税收和反腐败等各领域加强合作。

纵向而言,拜登政府“印太战略”是对特朗普时期“印太战略”的延续与发展,而特朗普时期“印太战略”在事实上又与奥巴马提出的“亚太再平衡”具有相似性,其目的都是维护美国领导地位,手段都是调整全球部署,强化盟友与伙伴关系。当然,拜登政府“印太战略”与特朗普时期相比又有新变化。一是更加强调历史感,越来越将美国塑造成独立以来就是印太地区事务的参与者;二是打造全政府力量,在美国形成全政府、全社会的“中国威胁”感;三是强调竞争性,与特朗普时期对华全面脱钩不同,拜登政府强调与中国开展全面竞争;四是注重经济、科技和互联网等多领域,力图形成全面遏制中国经济能力的组合拳;五是在印太、欧洲等广大范围内构建联盟和伙伴关系,打造应对中国崛起的多点状和网络化联盟体系。

02 “印太战略”导致地区两极化

梳理冷战以来美国国家安全战略转变,可以发现其战略目标始终围绕着如何维持美国霸权优势地位而展开,先界定威胁,再依靠外交、军事、经济等各种手段推进战略实施。不少学者都指出美国“印太战略”会对中国国际环境带来负面影响,但如果从国际秩序转移的角度看,中国崛起与美国“印太战略”推进在理论上会推动地区秩序朝着两极化方向发展。其实早在2013年,阎学通就预测2023年中国会成为超级大国,世界可能形成两极格局。为了严谨地讨论印太地区国际秩序演变,有必要先厘清国际格局与国际秩序等基本概念。学界对国际格局的界定有一定共识,国际格局是实力对比的体现,其构成要素为大国实力对比及其战略关系,主要表现为单极、两极和多极。但国际秩序的概念存在较多混淆,这方面既有文献已经作了充分讨论。国际秩序是指国际体系内的国家依据国际规范采取非暴力方式处理冲突的状态,其构成要素包括主导价值观、国际规范和制度安排。下文将从国际格局和国际规范两个视角讨论印太地区(亚太地区)如何逐步两极化。

由于国际格局是主要大国实力对比及其战略关系,中美实力对比及其双边关系的变化就是最主要的考察因素。从经济实力角度而言,2000年中国经济总量排世界第六位,美国是中国的8.47倍;2010年中国超越日本成为世界第二大经济体,2021年中国经济总量达到美国的75.9%、日本的3.53倍,中美两国经济总量之和占世界经济总量的40.5%,远高于世界其他国家和经济体,如果再加之中国港澳台地区,中美差距将更小,而世界其他国家和经济体与前二者的差距将更大。国际关系学界有一种较为共识性的观点认为,当崛起国经济实力达到霸权国的2/3,则意味着崛起国对霸权国的追赶已经达到某种临界点;当经济实力达到霸权国的80%,则意味着进入崛起的门槛;实力处在霸权国的80%-120%时,战争风险最大。从中美经济实力对比上看,2018年中国经济总量恰好是美国的67.4%,已成功越过临界点。也正是2018年起,中美关系的性质逐步发生变化。奥巴马时期美国虽然把中国作为竞争对手,但依然保持对华接触战略;特朗普政府开始,美国对华政策明显发生转变,奉行对华遏制和脱钩战略。可以说,2018-2028年的十年间,极可能是中美经济实力对比发生逆转、中美竞争烈度最强的时期。

从军事角度而言,中美实力差距依然明显,但也呈现极化趋势。2021年中国军费开支是美国的36.6%,依然维持较低水平。美国一国的军费开支就占世界各国军费开支总额的38%,排名前十的军费开支国里,除了中国与俄罗斯,其他国家都是美国盟友或紧密伙伴。但美国对中国军事发展的焦虑感和紧迫感却很强,部分原因在于虽然中国近年一直维持美国1/3左右的军费开支,但依然是世界第二大军费开支国,2021年中国军费开支是排名第三的印度的3.82倍。从这一角度而言,中美又是军费开支最大的国家,两国军费开支之和占世界各国总额的52%。尤其是美国军费开支要维持其在全球范围内的军事霸权和防务责任,而中国军事发展主要表现在东亚范围内,这就更加凸显了中国的优势。因此,奥巴马政府时期美国宣布要将60%的海军力量部署到亚太,还不断在南海实施自由航行,派遣包括航母在内的海军编队对中国周边海域抵近侦察,中美战略关系中的竞争与对抗意味也越来越浓。

在国际秩序方面,中美竞争也导致地区秩序渐进式变化。此前已有不少学者讨论过印太地区秩序,其中最具代表性的一种观点认为,印太地区秩序存在一种二元结构,即众多中小国家在安全上靠美国、经济上靠中国。但随着中国实力的增强和美国在印太地区对华开展全面竞争,在理论上印太地区秩序应会呈现两极化,即形成分别以中美两国为主导的安全和经济秩序。因为中美竞争的激烈程度越高,中小国家越是面临选边站的压力,可以采取对冲战略的空间就越小。近年来,中美两国在主导价值观、国际规范和国际制度安排三个方面,都提出了各自主张。

一是在价值观方面。中国在全球事务上一贯支持和维护《联合国宪章》宗旨和原则,在此基础上,自2013年以来中国连续提出不少重要理念。2013年3月,习近平在莫斯科国际关系学院发表演讲,首次提出“以合作共赢为核心的新型国际关系”和“命运共同体”理念。2015年9月,习近平在联合国第70届大会上首次提出和平、发展、公平、正义、民主、自由,是全人类共同价值,也是联合国的崇高目标。在地区事务上,2013年10月,习近平在周边外交工作座谈会上指出,我国周边外交的基本方针,就是坚持与邻为善、以邻为伴,坚持睦邻、安邻、富邻,突出体现亲、诚、惠、容的理念。2014年5月,习近平在亚洲相互协作与信任措施会议第四次峰会上指出,亚洲人民对和平稳定的渴望更加强烈,对携手应对安全挑战的需求更加迫切。应该积极倡导共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观,创新安全理念,搭建地区安全和合作新架构,努力走出一条共建、共享、共赢的亚洲安全之路。2019年5月,习近平在亚洲文明对话大会上又提出,亚洲人民期待一个和平安宁、共同繁荣、开放融通的亚洲。我们应该坚持相互尊重、平等相待,美人之美、美美与共,开放包容、互学互鉴,与时俱进、创新发展,夯实共建亚洲命运共同体、人类命运共同体的人文基础。2022年4月,习近平在博鳌亚洲论坛上指出,亚洲各国要继续把亚洲发展好、建设好,展现亚洲的韧性、智慧、力量,打造世界的和平稳定锚、增长动力源、合作新高地,要坚定维护亚洲和平、积极推动亚洲合作、共同促进亚洲团结。

美国推动“印太战略”尤其是美日澳印四国举行领导人峰会以来,历次峰会所发表的联合声明对印太事务的主导价值观都围绕着建设“自由与开放的印太”。2021年3月,美日澳印四国首次举行领导人线上峰会,会后联合声明指出,四国对自由与开放的印太地区有着共同愿景,四国致力于建立一个自由、开放、包容、健康、以民主为基础而不受胁迫的地区。2021年9月,四国首次举行面对面峰会后在联合声明中指出,“在这一历史性时刻,我们再次承诺我们的伙伴关系,以及我们共同安全与繁荣的基石——自由、开放、包容和富有弹性的印太地区。”2022年3月乌克兰危机爆发后,四国领导人举行线上通话,重申对自由与开放的印太地区的承诺。该地区所有国家的主权和领土完整都应受到尊重,各国不受军事、经济和政治胁迫。2022年5月,四国在日本举行第二次面对面峰会,会后发表了一份内容详细的联合声明,其中指出四国重申对自由开放的印太地区的承诺,该地区所有国家的主权和领土完整都应受到尊重,各国不受军事、经济和政治胁迫。显然,四国历次峰会所强调的价值观具有高度一致性。

二是在国际规范方面。当前,尊重主权、维护自由贸易体系和促进国际公平正义依然是重要的国际规范。中国是主权原则的坚定支持者,原因在于中国有长达百年被侵略的历史,通过中国共产党领导武装斗争,中国才实现民族独立。在国际关系方面,中国推己及人,一直认为各国主权应相互独立而平等。新中国成立以来,中国先后与大部分周边国家解决领土边界纠纷,从未主动以武力或以武力相威胁的方式改变地区安全现状,也从未在别国领土驻军或干涉别国内政,中国一向主张共同、综合、合作、可持续的安全观。如果从实力角度而言,东亚众多中小国家无力阻止中国通过武力改变现状,而中国在过去的20年间却与东盟国家反复磋商,力争达成南海各方行为准则。自改革开放以来,中国主动融入国际体系;加入世界贸易组织(WTO)后,中国是自由贸易的坚定支持者,也正是融入世界贸易体系,中国经济才取得长足发展。作为新兴经济体和世界第二大经济强国,中国一直维护和支持广大发展中国家利益,大部分参与共建“一带一路”倡议的国家都是发展中国家。疫情暴发后,亚洲基础设施投资银行为印度尼西亚、巴基斯坦、印度、菲律宾、哈萨克斯坦等12国提供了总金额高达59亿美元的融资支持。在东南亚地区,自2009年起中国连续13年保持东盟第一大贸易伙伴,积极推进中国-东盟自贸区3.0版联合可行性研究。

反观美国,其在主权原则、自由贸易、促进国际公平正义方面都表现出双重标准和以西方为中心,凡是对美有利就用之,反之则弃。美国在推进“印太战略”过程中一方面表示各国主权要得到尊重,一方面又经常在中国周边宣誓航行自由,在涉疆涉海涉台等问题上推行双重标准,在印太地区多国驻军,动辄举起“人权”旗帜点名干涉别国内政。在自由贸易方面,近年来美国重返保护主义,以公平互惠为主要追求。在全球供应链上希望用“美欧+印度+东盟”模式替代“美欧+中国”。2022年5月,美国与东盟举行峰会后发表联合声明指出,美国与东盟支持自由与开放的、基于规则的地区架构,美国与东盟将在应对疫情、加强互联互通、促进海洋合作、加强人文交流、支持次区域发展、科技创新、应对气候变化和增进和平与互信等多方面加强沟通。这其实是拜登政府对特朗普政府政策的回调,在特朗普政府时期,美国多次宣布“退群”,不顾国际社会对正义与公平的需求,使用军力、美元、意识形态等多重手段维护霸权地位,但忽视了“东盟中心地位”,从未在美举行东盟峰会,也缺席东亚峰会。而拜登政府更加强调调动一切资源与中国开展竞争,极力在经济和军事上拉拢东盟国家。

三是在制度安排方面。亚太地区合作机制已经非常充足,如上海合作组织、东盟峰会、东盟与地区国家举办的领导人峰会、东亚峰会等。中国在推动东亚地区合作中,一向尊重中小国家利益,强调以东盟为中心。2021年9月,中国国务委员兼外交部长王毅在访问新加坡时指出,中国愿同东盟国家加快商谈“南海行为准则”,共同办好中国东盟建立对话关系30周年纪念活动,维护以东盟为中心的成熟地区架构,同各国分享发展红利,推动地区实现共同发展繁荣。然而随着中美竞争加剧,众多中小国家面临中美极化的压力,东盟领导人赴美参加美国-东盟峰会、东盟国家参与“印太经济框架”等就是例证。此外,“四方安全对话”(QUAD)也呈现出“QUAD+”趋势。俄乌冲突背景下,美国强化印太盟国关系,同时积极筹备“QUAD+”。在韩国总统选举时,尹锡悦就不断打“亲美”牌——如提出加强美日韩同盟,计划在未来加入五眼联盟和“四方安全对话”。在军事安全领域,2021年9月,美国、英国和澳大利亚宣布建立更加紧密的三边伙伴关系(AUKUS),英美将支持澳大利亚建立核潜艇部队。

03 中国对美国“印太战略”的认知

自2017年特朗普及其国务卿、国防部长等高级官员在演讲中经常提及“印太”至今,中国政策界虽有所讨论,但并没有关于中国是否会加入“印太”或中国是否也有“印太战略”的官方表态。2018年3月,有记者在中国“两会”上就美国“印太战略”提问,王毅指出,“印太战略”就像太平洋和印度洋上的浪花,一时引人耳目,转瞬归于平寂。这是中国高级官员首次就美国“印太战略”表态。2019年7月,王毅在出席中国-东盟外长会后会见中外媒体,在回答记者关于“印太战略”的提问时表示,不管提出什么倡议和设想,都应当遵循以下原则:一是要聚焦东亚与亚洲,不能影响本地区现有的合作机制和成果;二是要聚焦合作与共识,不能搞地缘对抗和博弈;三是要聚焦开放与包容,不能拉帮结派,搞小圈子。这表明中国对“印太战略”的认知从不认可转变为建设性批评,既希望“印太战略”要以提升本地区合作为目的,又应防止“印太战略”撕裂地区合作进程。

2022年拜登政府出台新版“印太战略”后,中国官方对“印太战略”的认知更加负面,而且明确表达严正立场。在2022年全国“两会”答记者问时,王毅指出,美国“印太战略”正在成为集团政治的代名词,美方打着促进地区合作旗号,玩弄的却是地缘博弈的把戏;高喊要回归多边主义,实际却在搞封闭排他的“俱乐部”;声称要维护国际规则,背地里却试图另搞一套自己的“帮规”。“印太战略”的真正目的是企图搞印太版“北约”,维护的是以美国为主导的霸权体系,冲击的是以东盟为中心的区域合作架构,损害的是地区国家整体和长远利益。2022年4月,王毅在《人民日报》撰文指出,中国坚决反对借“印太战略”分裂地区、制造“新冷战”,反对借军事同盟拼凑“亚太版北约”。坚定维护东盟在地区架构中的中心地位,弘扬和平共处五项原则和“万隆精神”,深化区域和次区域安全合作,走出一条共建共享共赢的亚洲安全之路。2022年5月,在与印度尼西亚统筹部长卢胡特举行视频会谈时,王毅又指出东亚地区业已形成以东盟为中心的区域合作架构,这是保持本地区和平稳定的关键。美国推行“印太战略”逆时代潮流而动,不符合地区国家共同和长远利益。不管地区合作向太平洋还是印度洋拓展,重心都应放在东亚,引擎都应该是东盟。不管提出什么地区战略,宗旨都应是互利共赢,而不是零和博弈。在日本即将举办美日澳印四国领导人峰会前夕,王毅与日本外相林芳正通话时指出,“日方即将主办美日印澳四边机制峰会,令人关注和警惕的是,美国领导人还未成行,所谓日美联手对抗中国的论调就已甚嚣尘上,搞得乌烟瘴气……希望日方汲取历史教训,着眼地区和平稳定,务必谨慎行事,不要为他人火中取栗,不要走以邻为壑的歧途。”王毅在与金砖国家外长举行视频会谈时又对美国为首的个别国家批评道,“个别国家构建‘小院高墙’、打造‘平行体系’,采取不负责任的宏观经济货币政策,加剧了经济复苏的不确定性和不平衡性,严重挤压了新兴市场国家和发展中国家的发展空间和资源。”王毅在与巴基斯坦外长比拉瓦尔共同会见记者时指出,美国“印太战略”正在引发国际上尤其是亚太各国越来越多的警惕和担忧。该战略不仅想抹去“亚太”名称,抹去亚太地区行之有效的区域合作架构,还想抹去几十年来地区各国共同努力创造的和平发展成果和势头。“印太战略”本质上就是一个制造分裂、煽动对抗、破坏和平的战略,最终必然是一个失败的战略。冷战剧本绝不能在亚洲重演,动乱战乱绝不容在本地区发生。关于“印太经济框架”,王毅又指出,中国同地区国家一样,乐见有利于加强区域合作的倡议,但反对制造分裂对抗的图谋。美国“印太经济框架”属于哪一类?首先要划出一个大大的问号,看透其背后隐藏的图谋。中方认为,评价的标准应当是“三个应该和三个不应该”:一是应该推进自由贸易,不应该搞变相保护主义;二是应该有助于世界经济复苏,不应该破坏产业链稳定;三是应该促进开放合作,不应该制造地缘对抗。亚太应该成为和平发展的高地,而不是地缘政治的角斗场。企图把亚太阵营化、北约化、冷战化的各种阴谋都不可能得逞。

学界关于“印太战略”的判断和看法也与此类似,2013年就已经有学者研究“印太”,2018年开始这类文章明显增多。从研究对象上看,这些研究可分为两类,一类是研究“印太”概念及美国“印太战略”并评估其影响,这类研究早在奥巴马时期就已经出现;第二类是将“印太地区”作为一个视角,以此为基础研究“印太战略”对相关国家外交的影响,这类研究在“印太战略”被提出之后明显增多。除了正式学术研究之外,一些学者也在报刊和网络媒体发表关于美国“印太战略”的评论,而他们大多认为该战略缺乏实质内容与执行保障,虽会对中国产生消极影响,但较为有限。

中国学者关于美国“印太战略”的研究主要关注其动因、内容、影响和应对四个层面。从其动因上看,首先是世界权力结构转型。2010年以来印太地区新兴大国逐渐成为世界经济增长的推动力,作为“金砖国家”的中国、印度和南非都处于印太地区。世界政治重心也由大西洋向太平洋和印度洋转移,中国崛起并向东南亚和印度洋扩展影响力,印度崛起并采取“东向政策”,使得印太地区成为下一个世界地缘战略的中心。其次,随着印度洋重要性的提升和美印关系的发展,美国有意将传统的亚太战略向印度洋延伸,借助澳大利亚和印度等印太枢纽国家形成对中国的制衡。传统的亚太并不包括印度,但奥巴马政府加强了与印度的双边关系,有意将印度打造为除美国传统盟友之外一个特殊的战略伙伴,“印太”概念的提出在一定程度上就是为了突出印度在亚洲的重要作用,这种作用包含经济、安全和战略维度,而战略维度就与中国密切相关。

从其内容上看,“印太战略”主要表现为三个方面。一是继续提升和强化美国与印太地区盟友及伙伴的安全合作,其中主要是与日本和澳大利亚的盟友关系。因为日本对推进“印太战略”本身也非常积极,而澳大利亚则是印太地区的枢纽国家。在伙伴关系方面,印度是美国推进“印太战略”的关键。在分别深化与这些国家之间关系的同时,美国还继续推动美日澳三边关系和美日澳印四方会谈。在美日澳印四国内,美日澳三边关系的发展最为成熟,2006年就已经开始举行部长级对话;而由美国和印度同时参与的三边关系则进展缓慢,因此印度始终是四边关系的短板。当然,随着近年印澳关系的快速发展,该短板已经被逐渐补齐。

二是美国将优化印太地区的军事存在,帮助其盟友与伙伴提高其承担国际责任的能力。特朗普政府提出“美国优先”的口号,其本意是更多地关注国内发展,让其盟友在印太地区承担更多国际责任。如果美国财政收入和军费预算能够支持军事上的“印太战略”,则有可能加强在印太地区的军事布局;反之,则只能将美国主要的军事力量布置在太平洋与印度洋的结合部,也即亚欧大陆南端。2018年5月,美国太平洋司令部更名为“印太司令部”,但主要是象征意义,因为此前太平洋司令部的防区就包括印度洋。从这种变化上看,美国优化而不是强化在该地区军事部署的可能性比较大。在拜登政府时期,美国将更加注重盟友与伙伴的作用。美国越来越倾向于采取“打群架”模式对付中国,注重与盟友间的合作,把盟友与伙伴放在首位,重申安全承诺,淡化责任分担,极力拉拢盟友,重构以美国为主导的战略联盟体系。

三是退出TPP之后,美国愈加强调互惠与公平的双边自由贸易,对中国发起经贸投资制裁,在经济层面提出替代中国“一带一路”的一系列倡议,支撑经济上的“印太战略”。特朗普时期追求“美国优先”,美国先后退出多个多边合作机制,其中包括奥巴马政府谈判已久的TPP,特朗普的经济政策愈显贸易保护主义倾向,无视多边自由贸易体制,不惜对其贸易伙伴发起制裁,希望在印太地区构建有利于美国的经济秩序,加强与盟国及其伙伴在高质量基础设施方面的合作,建立美国主导的能源体系,控制海洋经济命脉等。特朗普在《美国国家安全战略》中指出,美国将鼓励区域合作,以维持自由与开放的海上航道、透明的金融基础设施、畅通无阻的贸易以及和平解决争端。特朗普政府时期,美国把与印太地区相关国家的基础设施合作作为其“印太战略”及战略实施的重要组成部分。拜登入主白宫后,基础设施建设同样是其施政的重要关注:在国内,提出“重建更美好未来议程”(Build Back Better Agenda),推动国内基础设施建设及更新;在国际上,提出“重建更美好世界”倡议(Build Back Better World,B3W),加强在全球包括印太地区的基础设施合作。尤其是2022年以来,随着疫情继续大流行和乌克兰危机爆发,美国越来越期望构建“美欧+印度+东盟”的经济供应链,以取代中国作为世界工厂的地位,如美国发起的“印太经济框架”。

从其影响上看,中国学者大多认为“印太战略”将对中国产生消极影响,但是部分学者认为“印太战略”对中国的消极影响有限。一方面,“印太战略”将给中国崛起带来压力,致使印太地区国际形势更加复杂。印太地区包含中国沿海和重要的海上能源贸易交通线,美国无论是从外交上强化与关键国家的关系,还是加强在关岛和迪戈加西亚岛的军事实力,都必然会增强中国的不安全感,增强中美之间的战略猜忌。此外,美国推进“印太战略”还会导致地区国家军备竞赛尤其是海军军备竞赛的持续与升级。中国与地区国家既存的海洋争端所面临的形势也更加严峻,有可能在国际社会放大中国维护海洋权益的正当行为,从而增加中国解决岛屿争端的难度。最重要的是,与中国存在海洋争端的国家有可能得到美国的错误信号,对中国采取更加强硬的姿态。

另一方面,部分学者认为“印太战略”内部不足,难以有效遏制中国崛起。首先,美国在印度洋地区缺乏一个强有力的盟友。印度作为印度洋地区大国,一向追求战略自主,很难成为美国“印太战略”布局的棋子。其次,印太地区众多中小国家在中美之间“两面下注”,而不是完全支持美国,不希望中美战略竞争加剧。事实上,澳大利亚作为美国在印太地区盟友和美国“印太战略”的枢纽国家,对中国有着很强的经济合作需求,但随着中美关系愈加令人悲观,澳大利亚反而成为美国“印太战略”的先锋。同样,泰国、新加坡、菲律宾等国对美国的安全需求远高于美国对这些国家的安全需求,而这些国家对中国都有较强的经济需求。即使是日本,中日经济关系也具有很强的相互依赖性,很难在短期内与中国割裂。最后,美国本身缺乏实施“印太战略”的实力和资源。随着中国与其他新兴大国经济军事实力持续增长,美国霸权地位相对衰落。而如果美国在印太地区的联盟体系是为了抗衡中国,维持在该地区的基本均势,那么因为中国崛起进程不断推进,美国显然也必须相应加强在该地区的投入。事实是美国的经济和军事实力难以维持这种持续竞争的需要,如果说美国已经陷入“衰落陷阱”有些言过其实,但美国能够用于扩张和维持霸权的成本显然将越来越大却是事实。因此,美国才寄希望于印太地区盟友承担更多成本,而这又涉及美国联盟管理的能力。

从其应对上看,不少学者提出了应对美国“印太战略”的策略。一是继续处理好与美国的竞合关系,要改变美国印太联盟体系给中国带来的被动局面,就必须避免与美国正面交锋。在中国实力尚逊于美国的前提下,与美国正面冲突也不符合中国的战略利益。当然,在具体问题上与美合作可以获得共同利益,但涉及损害中国核心和重大国家利益的问题必须坚决斗争,比如南海问题和台湾问题。二是积极扩展和深化与印太地区国家的双边关系,扩大中美两国共同的朋友圈,解构美国海权联盟体系。在此后一段时间,印太地区绝大部分中小国家还不希望与中国直接对抗,而且“印太战略”强调日本、澳大利亚和印度的作用,美国在东南亚国家的传统盟友就可能成为中国可以拉拢的对象。即使日本、澳大利亚和印度三国,与美国对“印太战略”的认知也不完全一致。三是通过“一带一路”构建中国在印太地区的经济合作网络,将“一带一路”与印太地区相互融合,推动地区经济一体化,弱化美国在经济上对中国的围堵。四是保持大国战略定力,加强对周边安全危机的应对和管控。美国“印太战略”的目的在于围堵和遏制中国,但在经济高度相互依赖的世界体系内,围堵和遏制所起到的作用毕竟有限,只要中国有足够的战略定力,不急不躁,避免战略冒进,管控好周边安全问题,不与美国直接对抗,“印太战略”究竟能发挥多大作用就值得怀疑。

04 从秩序转型角度应对“印太战略”

未来几年,美国推进“印太战略”与中国实现民族复兴的互动将是印太地区秩序转型的主要推动力,中国理应从秩序转型的视角应对“印太战略”。从理论上讲,“印太战略”与中国崛起会导致地区秩序两极化,最终形成两极格局。中国经济和军事实力的增长可能塑造一个以中国为中心的地区集团,虽然中国的本意并非如此,但中小国家也希望有一个大国领导并承担更多国际责任。从现实层面看,如果美国继续强化“印太战略”,推动“QUAD+”合作、“美国+东盟”合作、印太地区安全与经济合作,则中国有可能面临极为不利的地区环境。这种不利环境是,中国非但没有成为安全与经济一体的地区两极化格局中的一极,反而连原有“二元格局”中的经济优势也逐渐被限制。因此,应对美国“印太战略”,中国应明确兜底思维,巩固既有优势,培育新的优势,最终成为两极中的一极。

首先,中国目前处于快速崛起的阶段,但还不具备在全球各区域、各领域与美国竞争的实力,面对美国全面开展对华竞争,中国应区分与美竞争的层次和议题。早在2015年中国学者就提出中国外交的“战略透支”问题,此后学术界就中国外交是否存在战略透支进行了深入讨论。暂且不论中国外交是否存在战略透支,单从目前两国实力对比的角度看,中国也不宜与美国在全球范围内对抗。而且在全球层次,中国并不致力于彻底改变美国领导的世界秩序,虽然中国不是一个维持现状的国家,但也不是现存秩序的彻底变革者。在历史上,中国一开始抵制西方,参与共产主义集团,后来反对两大霸权。中国外交在20世纪70年代发生关键转变,开始逐渐参与美国构建的世界秩序,比如联合国、世界银行、国际货币基金组织和世界贸易组织等,中国从一个变革者转变为利益相关者。目前,中国需要世界,世界也需要中国,中国已经成为一个负责任的新兴国家。中国恰恰是美国塑造的世界秩序的受益者、维护者和改革者,而美国却趋于保守主义,使用各种手段制裁中国。中国不谋求彻底改变现存世界秩序,但会为现存秩序变革提供更多方案,比如中国倡导的新型国际关系和人类命运共同体,中国发起的“一带一路”国际合作倡议,维护自由贸易与国际经济秩序等。因此在竞争层次上,凡是涉及全球体系变革的领域,中国应继续站在广大发展中国家角度,回应国际社会维护和平与发展的呼声,就全球治理体系变革继续提出建设性意见。而不是与美开展全球军事对抗,更应避免直接与美爆发战争或代理人战争。在议题领域方面,与美就军事领域接触主要是达成可信的、至少是最低程度的军事互信,这种互信并不是为了开展军事合作,而是为了避免直接军事摩擦的出现,或出现军事摩擦后如何缓解局势。而在经济、科技及其他领域,完全可以正面竞争,因为中国正逐步获得这些领域的优势地位。

其次,在地区层次中国应承担更多国际责任,打造中国崛起的地区基本盘。因为一个国家的崛起,最重要的是在其所处地区成为领导核心,中美竞争极易在地区层次造成两极化,这是客观规律,中国应顺势而为。未来几年,中国需要在推进亚太尤其是东亚合作机制的议程上更加有所作为,这是为中国崛起谋取更广泛的战略空间,也是中美战略竞争最重要的抓手。具体而言,一是中国要为亚太地区提出更具凝聚力的价值观。美国在推进“印太战略”过程中,将“印太”从生物地理学概念塑造为地缘政治概念,进而逐步政治化,其提出的“自由与开放的印太”口号极具传播性和煽动性,其优势在于明确而简洁。中国目前提出的亚太地区价值观或过于冗长、或过于抽象,应寻找亚太地区各国需求的最大公约数,提出简洁通俗的价值观建设,如建设和平与发展的亚太、公平与正义的亚太等等。二是中国应维护主权、自由贸易、公平正义等国际规范。中国在亚太地区实力越是增长,就越应强调主权规范,因为亚太地区不少中小国家尤其是中国的邻国,会对一个强大的中国产生威胁感,强调尊重各国主权的规范则可以部分弱化这种威胁感。自由贸易依然是促进亚太地区经济繁荣的有效规范,也有利于维护中国经济优势,但由于不同国家自然禀赋和工业生产能力的不同,部分国家过于关注对华贸易逆差,因此在自由贸易的同时也应更加关注公平互惠等理念,通过相互投资促进地区经济的共同增长。国际公平与正义则更为重要,中国应在亚太地区承担更多国际责任,反对霸权,支持中小国家追求独立与发展的合理诉求。三是应推动安全与经济的复合型地区机制建设。在西进方向继续推动上海合作组织发展,使其成为维护地区安全秩序的首要平台,但是否扩员则要慎重考虑。在东南方向则尝试与东盟发展经济、安全、人文等全方位的合作机制,促使东盟峰会、东亚峰会等机制成为地区安全合作的重要平台,维护东盟中心地位。此外,还应在亚太地区选择关键伙伴提升双边经济与安全合作,打造数对更加紧密的战略伙伴关系,这种伙伴关系的合作应深入到传统安全领域。

最后,美国“印太战略”会使中国周边环境更加严峻,中国不仅要采取建设性措施,塑造和提升中国在地区内的影响力,还要做好采取针对性措施的准备,综合运用强制和安抚两类手段,分化瓦解对手联盟,缓解地区压力,主动塑造地区环境。目前看来,美国“印太战略”核心国家包括日本、韩国、澳大利亚、菲律宾和印度等,东南亚有些国家如新加坡和越南也是美国“印太战略”支点,中国需要运用双边手段,加大对这些国家的外交投入。只要中国自身处理好与这些国家的关系,“印太战略”必然大打折扣。尤其是对于东南亚国家,中国与这些国家在经济上交往密切,拥有足够的经济手段影响其对外政策,因此可以综合运用强制和安抚两种手段,分化美国与其构成的印太联盟体系。东南亚国家中有的国家与中国存在领海争端,有的国家则没有,应区别对待,在处理岛屿争端过程中采取强制与安抚两种手段。中国军事外交可能越来越强势,但也有所区别,比如处理南海争端在中国外交议程里并不比推进“一带一路”和发展与东盟整体外交关系更为紧要,因此中国在处理南海争端中表现出强势与自我克制的结合,其目的在于实际控制。印太地区众多中小国家不一定会因为“印太战略”而被美国迅速整合,中国应继续向该地区提供优质的经济和安全公益,尤其是要提供安全公益。同时,在处理涉及核心利益的问题上,坚决维护国家利益,使众多中小国家既可以从与华合作中获益,又感受到与中国对抗将面临惩罚。

05 结 语

中美两国实力对比的变化导致印太地区格局发生转变,中国快速崛起与美国推进“印太战略”加速了格局的转变与秩序的转型。“印太战略”是美国推出的又一个维护霸权优势的、具有内在连续性的战略,近年来该战略越来越实体化,不仅关注安全,还逐步涉及经贸投资、基础设施、信息技术、全球治理等多领域议题。由于主导该战略的价值观是冷战思维、美式价值观和西方中心主义,因此中国既不认可“印太战略”,也拒绝使用“印太”话语分析和处理地区事务,对“印太战略”的认知愈加负面甚至多次直接批评。应对“印太战略”,中国需要从价值观、国际规范、国际制度等各领域给亚太尤其是东亚地区提供更多公共产品,积极塑造地区环境,夯实中国崛起的基本盘。随着中国实力提升,印太地区必然将越来越走向两极化,地区内众多中小国家将被中美竞争的加剧而分化重组,现有的安全与经济“二元格局”可能演变为安全与经济一体的两极格局。这种演变是一种客观规律,中国应顺势而为并有所作为。

发布时间:2022年07月22日 来源时间:2022年07月21日
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