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台湾问题与中美关系(3)由法律公案初见美国的“不靠谱”

作者:兔主席   来源:tuzhuxi  已有 280人浏览 字体放大  字体缩小

一、中美三个联合公报(The Three Communiqués)及其他历史法案与文件

1.第一个联合公报:1972年2月28日的《上海公报》

2.第二个联合公报:1978年12月16日的《中美建交公报》

参见上文:《台湾问题与中美关系(2)《中美建交公报》的文本分歧和政治分歧》

3.美国白宫中止《中华民国与美利坚合众国间共同防御条约》(SAMDT)

1978年12月16日,美国与中华人民共和国发表《中美建交公报》,宣布两国将于1979年1月1日正式建立外交关系。在美国,中美邦交正常化的整个谈判过程均由白宫主导,美国国会被“蒙在鼓里”。蒋经国是在《公报》发布前的半夜被美国官员叫醒告知这一噩耗的。12月23日,副国务卿Warren Christopher宣布:SAMDT也废止了。对国民党台湾的官员及美国的反共及亲台势力而言,整个过程不仅令他们愤怒,还具有极大的侮辱性。所以,从一开始,他们就志在反扑,把美国的对华政治与政策重心挪回到台湾上来。

《中美建交公报》及中美关系正常化谈判过程中未能解决的一个核心问题,是美国与台湾的军事关系。一开始,双方签订了正式的共同防御条约,在中华人民共和国与美国建交后,美国的政策就转化为对台出售武器。尽管说中美双方就邦交正常化达成了方向上的一致,但就针对美国对台售武的问题却从来没有解决。

卡特政府(包括卡特总统及外交家、安全顾问布热津斯基等)知道他们无法在美国国内解决这一问题:无论是对付美国国会,还是对付公众。他们希望将问题留待时间来解决。而卡特作为一个政客来说,其国内支持率岌岌可危,推动中美建交及推动双方经济贸易科技合作是一个巨大的政治加分,收益已经可观。他的动力在于说服中国领导人接受对台售武这个“后门”。

而对中国领导人(邓小平)而言,解决中国的经济转型与发展问题,应对苏联霸权主义问题,都需要与美国建立正式的关系,甚至上是一定程度的盟友关系。虽然台湾涉关统一大业,不是一个能够放在谈判桌上谈判的因素,但领导人还是希望能够通过时间解决问题。同时,卡特政府/团队确实也表现出了很大的诚意,在《中美建交公报》就将对台售武这个“后门”告诉了中国领导人,管理了中方的预期,没有给中方任何的“意外”。此外,要看到,在1979年、1980年代初这个时点,中国领导人对台湾统一是抱有非常乐观希望的,认为是十年之内即可以完成的事情。

在大局考虑及乐观主义驱动下,双方将历史向前推动了一大步。但要看到,中国的领导人对美国的分权制和美国国内政治动力的认识还是初步的。很多事情的演变发展也是我们后来才知道的。

如果说中美前面两个《公报》属于破冰、关系正常化的话,那么未来几年中美关系的争议点就是台湾问题了——无论在中美之间,还是在美国国内均是如此。这里面要提一提美国与台湾国民党/中华民国签署的《中美共同防御条约》(SAMDT)。

中美建交后,卡特即宣布SAMDT失效。又基于SAMDT第十条的规定,“任一缔约国得于废约之通知送达另一缔约国一年后予以终止”,因此,SAMDT到1980年1月1日才正式终止。但中美建交后四个月,美军即开始实质撤离台湾地区。

回顾一下SAMDT。SAMDT是在1954年12月2日签署的,SAMDT签署后,美方于1955年4月26日成立了“台湾联络中心”(Formosa Liaison Center);美军的驻台官兵由美国陆军、美国海军、美国空军组成(以空军人数最多)。当时的美国海军第七舰队总司令Alfred Pride中将出任了中心的司令;1955年11月1日起,Pride宣布将该中心改称为美军协防台湾司令部(United States Taiwan Defense Command,“USTDC”,徽章如下),直属于美国的太平洋司令部。之后,USTDC就成为防卫台湾及澎湖群岛的军事力量之一。

SAMDT共维持了约四分之一个世纪。当时是冷战时期,美国谋求在东亚/东南亚与各个国家建立盟友关系,遏制及围堵共产主义发展。而由于东亚/东南亚各国历史经纬比较复杂,诉求并非单一,不易建立起多边联盟关系,所以美国与各国/政权一国一策建立双边关系,SAMDT就是在这样的历史语境下签署的。美国通过这个条约,实质上认定了中华民国系代表“中国”的唯一合法政府,再结合美国与日本、韩国、菲律宾等国双边关系,帮助在区域内遏制共产主义进一步发展。

但在当时,美国对国民党台湾/中华民国的态度是有区别的。

其一,美国将条约规定的美方范围规定为“西太平洋”的美国辖域(例如关岛等),一旦发生战事,国民党台湾/中华民国是有防御义务的——虽然这与蒋介石政府当时反攻大陆的诉求毫无关系。这一约定与《美日安保条约》、《美菲共同防御条约》的范围也是不同的。

其二,美国将条约规定的国民党台湾/中华民国范围规定为台湾(Taiwan,本岛)与澎湖(Pescadores),这与蒋介石政府的诉求也不一样:蒋介石政府当然希望美方能够扩大覆盖范围,将整个中国大陆都纳入到防御范围内,但美国怎么可能再介入中国内战呢?他们只是希望在台海维持现状而已。基于此,美方甚至没有将金门、马祖以及其他仍在国军控制中的大陆沿海岛屿包括在内:

——为测试美国的防御底线,1955年1月,解放军轰炸浙江沿海仍由国军驻军的一江山、大陈岛等岛屿,并在1月18日攻下一江山。其后,美方协助国民党军在2月份撤退大陈岛守军及居民。其后,解放军进驻,解放了大陈岛;

——解放军亦对SAMDT界定防御范围之外的金门进行持续的炮击(战况最烈为1958年8月23日至10月5日之间史称金门炮战、第二次台湾海峡危机)。美方表现克制,除了提供部分武器、协助后勤运输外,未直接参战,明确了SAMDT的边界。此后,解放军对金门不时有炮击,直到1979年1月1日中华人民共和国和美国建交当天,方通过《告台湾同胞书》宣布至此停止炮击。美国不愿介入金门、马祖冲突,说明美国当时是希望维持台海现状的。实际上,美国并不关心金门,甚至不建议国民党台湾在金门部署太多的武装力量。

其三,除了防御解放军进攻台湾外,根据SAMDT第七条的规定:“中华民国政府给予,美利坚合众国政府接受,依共同协议之决定,在台湾澎湖及其附近,为其防御所需要而部署美国陆海空军之权利。” 强调美双方要“共同”协议,而美国的防御范围只会包括台湾和澎湖,实际上也就使得国民党台湾不可能寻求单方面进攻大陆。

在建国初期,大陆政权还比较薄弱,美国倒向哪一边,确实会对局势产生巨大影响。截至1970年代末,美方军事力量的存在妨碍了中国结束内战、实现统一。不过,反过来看,当时是隔海而治,局势也不能说完全确定,美方一方面干预了两岸关系,另一方面确实也没有支持国民党台湾反攻大陆的机会,客观上起到了维护现状的作用。

当时,美国关心的就是遏制共产主义进一步扩展,对金门、马祖这种军事战略意义微小的领地并不关心;它也不希望两岸真的产生军事冲突,更不愿意为此消耗美国的军事资源与力量。尤其是,它对两岸/两党所关心的中国统一事业肯定是不关心的(无论是共产党还是国民党),反而从两岸分治中看到某些利益:

——给美国提供地缘政治上的灵活性外;

——将海峡问题作为与两岸政权分别谈判的政治筹码;

——将两岸问题变为美国国内政治的议题与动能:例如批评另外一党的中国政策过于偏向大陆或过于偏向台湾等等。

但无论如何,废止SAMDT后,美国的正规军就撤离台湾了。1979年4月26日,USTDC举行了最后一次降旗典礼;4月28日,USTDC最后一任司令美国海军少将James Linder离开台湾,并为最后一位离开台湾的美国军官。

下图可见1950年代以后美国在台驻军情况。1958年金门炮战/第二次台湾海峡危机时,美国驻军接近两万人。在1979年中华人民共和国与美国建交后,美方几个月内即撤出所有正规部队,驻台军人数降为0。

废除SAMDT对国民党台湾而言是一个极为重大的打击。但与此同时,共和党/反共/亲台力量也开始全面动员,对卡特政府发难,并推行落地《台湾关系法(Taiwan Relations Act)》。

4.Goldwater vs. Carter案

卡特总统“单方面”废止《中美共同防御条约》(SAMDT)引发了国内反对者的反弹。政客们首先尝试法律途径。

1978年底,共和党参议员BarryGoldwater等十五位国会议员(包括七位共和党参议员及八位众议员,均为反共/保守派政客)将卡特总统及国务卿范斯(Cyrus Vance)告到了联邦法庭(美国联邦地方法院哥伦比亚特区分庭),称SAMDT是1954年美国参议院通过的条约,卡特政府作为行政机构,在没有国会授权(参议院三分之二通过)的情况下单方面废除条约属于超越宪法权力赋予的行为。最初,法庭以原告缺乏起诉权/起诉地位(lack of standing)之由没有受理,但到了1979年10月(此时政治环境已经发生改变,《台湾关系法》已经通过)又确认了原告的起诉地位,并判定:如果没有参议院的同意或国会两院的批准的话,从宪法角度看,白宫是不能自行废除1954年的SAMDT的。

此事闹到上诉法庭。上诉法庭又推翻了地方法院的决定,认为总统是有权中止条约的。上诉庭同意地方庭的看法,即历史上存在各样的先例,无法为总统是否有权单独中止条约提供有结论意见的答案,但上诉庭不认为这个案例里,总统需要三分之二参议员同意或两党多数同意方可中止条约。上诉庭认为,卡特总统在废止SAMDT时未获得参议院(或两院)事先同意并没有越权。

Goldwater等进一步将案子推到了最高法院。最高法院受理了司法审议的申请,并于1979年12月13日予以恢复。最高法院废止(vacate)了上诉庭的判决,将案子发回地方法庭,建议对Goldwater的投诉不予受理。九位大法官里,有六个人认为案子应该驳回,不需再听取口头辩论。大法官Lewis Powell和William Rehnquist分别独立发表了协同意见(concurring opinion);Brennan则提出了反对意见:

——法官Rehnquist认为这个案子关乎国会与总统是如何解决外交问题的,属于“政治问题”,不是司法问题,没有可诉性(a nonjusticiable political question),因此法院不应该受理和裁决;大法官Burger、Stewart、Stevens也同意此观点。所谓的“政治问题”(political question),即问题本质涉关政治,应交由政治领域解决,法院不应参与,不应将其纳入司法审查范围;

——法官Powell也认为不应对案子进行司法审议,但认为这个案子本身确实触及了一个真宪政问题,即:总统到底能不能在没有国会认可的情况下破除正式的条约?他认为,如果国会采取行动,对总统废止条约提出了正式的反对,并且立法机构与执法机构真正地陷入了某种宪政僵局,最高法院才适合介入,而眼下时机并不“成熟”,还没有到那个阶段——当时确实有参议员起草了反对决议,但参议院并没有对其投票(因为问题已经由《台湾关系法》通过解决了);

——法官Brennan提了反对意见。他认为:只要总统有权承认他国政府,也就有权废止条约。

尽管多数法官认为最高法院不应该考虑这个案子,但也给出了截然不同的理由。人们不能因为最高法院没有给出最终的意见和判决,就认为最高法院支持卡特总统的行动的。相反,总统是否能够废止条约成为一个严肃的宪政问题。迄今,这一问题都没有得到解决。Goldwater vs Carter也就此变成了美国宪法学围绕“政治问题原则”的教科书案例。

Goldwater vs Carter案并没有对中美关系及两岸关系形成任何的实质影响。联邦法院的地方庭、上诉庭及最高法院发表意见时,也是《台湾关系法》立法通过以后的事了。然而我们应该关注的:

其一,在1979年10~12月份的时点,司法体系的人士们大概认为,由于《台湾关系法》已经正式由两院通过、总统签署,正式生效成为法律,对中美两个联合公报及卡特总统废止SAMDT形成了实质的颠覆,并且这种颠覆是获得美国国内政治支持的,因此Goldwater vs Carter这个问题也是可以探讨的,不再成为禁忌。这可以说明,即便在1970年代末、1980年代初,美国的司法体系也是受到国内政治氛围及舆论影响的,并非真正的独立;

其二,在废约这样的外交事务上,白宫作为行政机构,面临来自立法机构(国会两院)及司法机构的约束、限制、挑战、掣肘。在外事谈判里,一旦突破了某些“约定俗成”的标准与边界,就可能受到挑战甚至惩罚。卡特执意推动与中华人民共和国建交,对美国的中长期利益是有限的,但却触犯了反共亲台政客及利益集团的价值与利益,最终受到质疑与挑战,乃至付出政治代价(从卡特民主党的利益到中美关系)。最后,问题没有通过Goldwater v Carter解决,但通过《台湾关系法》解决了;

其三,美国的权力分离是真实的、实质的。中国政府只会抓住与自己“对口”的白宫谈,但白宫并不能代表美国政治和权威的全部:后面还有国会的两院(由两个对立的政党驱动)、民众舆论,以及最高法院。按这样的话,我们和行政机构(白宫/国务院)谈下来的历史条约可能都是“站不住”的,都有可能被美国的行政、立法、司法体系挑战,一举推翻。一切都不牢固。另外,必须看到,从一开始,美国就是本地法大于国际法/外交条约的。中国将外国条约置于最高地位,而美国将外交条约置于更低地位,并无所谓承诺,可以被国内法律与政治推翻。

综上,美国的外交事务非常复杂,并没有哪个机构能够代表全部美国,也没有哪个机构能够代表美国的中长期利益。中国也是逐渐认识和理解美国的多样性、复杂性和“不靠谱性”的,要交上许多的历史学费。但这样的事件,自然也会透支中国对美国的信任。

为什么写写Goldwater vs Carter案,归根结底,还是为了说明美国在国际条约上的“不靠谱性”,一切都可以被挑战、被废止。经过一次又一次的尝试与测试,中国越加的意识到,没有人能够代表美国。没有人能够为美国一锤定音,中国也不知道到底该与哪个机构开展谈判,并确保美国对谈判的结果长期负责。

(未完待续。后续:《台湾关系法》、《八一七公报》、“六个保证”等)

发布时间:2022年09月18日 来源时间:2022年08月28日
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