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台湾问题与中美关系(4)——台湾关系法(TRA)

作者:兔主席   来源:tuzhuxi  已有 374人浏览 字体放大  字体缩小

一、中美三个联合公报(The Three Communiqués)及其他历史法案与文件

1.第一个联合公报:1972年2月28日的《上海公报》

2.第二个联合公报:1978年12月16日的《中美建交公报》

3.美国白宫中止《中华民国与美利坚合众国间共同防御条约》(SAMDT)

4.Goldwater vs. Carter案,参见上文:

《台湾问题与中美关系(3)由法律公案初见美国的“不靠谱”》

5.《台湾关系法》(Taiwan Relations Act,简称TRA)(1979年)

如果说中华人民共和国/中国大陆认为 中美三个联合公报 是中美建交及中美关系的基石及地位最高的文本的话,在美国,拥有四十多年的历史、被确立为美国国内法的《台湾关系法》(TRA),才被认为是主导和影响“中国政策”地位最高的文本。

1)TRA的背景

1970年代的美国,改善与中国大陆关系的主要是总统/白宫。作为美国分权体制里的行政机构,他们在日常事务里受选举政治的影响和干扰更少;他们每日聆听并受下属技术官僚的意见(外交、国防等职)的影响;他们有专门的外交政策专家及幕僚支持(尼克松总统背后有基辛格;卡特背后有布热津斯基);虽然也是经选举上台的,他们更加富有宏观视野,能够考虑美国的长远利益。另外,总统掌握实质的外交决策权,能够拍板决策,不用将什么东西都拿到台面讨论,避免了一经讨论就受各种因素左右,失去影响控制、彻底变形走样的情形。

卡特在1978年末与中华人民共和国正式建交,同时终止了与台湾当局/中华民国的外交关系,废止了《中华民国与美利坚合众国间共同防御条约》(SAMDT)。对此,美国国会里反共及亲台的政客们感到震怒,他们立即联合起来,紧锣密鼓采取行动,希望消除卡特的影响,最大程度维持与台湾当局的关系。

其中部分议员希望诉诸司法手段——这就是上篇所介绍的Goldwater vs. Carter案,要求法官出面判定总统无权单方面废止国会所通过的对外条约。但最终最高法院的法官们选择不掺和此事。

另一支则利用国会的立法功能,用立法解决了问题,这就是推出来的《台湾关系法》(TRA)。

其实,在1979年1月29日,卡特政府也提出了一个立法提案——《台湾授权法(Taiwan Enabling Act)》(简称TEA)。白宫认为可以通过这项法律维持与台湾的“非官方关系”。但国会拒绝了TEA,认为其措辞和手段均太弱。相反,国会火速推出了自己的法案——TRA。

TRA用了一个多月的时间就火速通过:

——1979年2月28日由民主党众议员Clement Zablocki(众议院外交事务委员会主席,非常反共)提出;

——1979年3月13日通过众议院;

——1979年3月14日通过参议院

——1979年3月24~29,两院复商议,消除文本差异,各自通过最终版本;

——1979年4月10日,卡特总统签署成为法律。

当时,卡特政府的角度,需要对台湾当局有个说法,大方向是希望和中国大陆搞好关系,一起对付苏联。但美国主流政客是这样考虑的:

一、当时还是冷战时期。苏联是美国的头号敌人。美国与台湾的关系依然是冷战、全球反苏、反共事业的重要组成部分。美国国会也希望借助TRA表达对中国大陆“共产主义政权”的政治反对;

二、美国对于东亚/亚洲的传统盟友是有军事“承诺”(commitment)的;在这些美国政客的心中,美国能否继续在政治上和军事上支持台湾,是关乎美国在东亚/亚洲的军事及政治信用的;说白了,美国对台湾是几十年的盟友关系,不能说撤就撤,必须有个说法,有个延续。台湾可以说是美国在东亚军事政策的“试金石”;

三、TRA正文里有许多关于军事与防御的内容。当时,美国认为大陆和台湾仍然有可能发生武装冲突。TRA是因为SAMDT被废止 而产生的,自然要延续许多关于军事防御的内容;

四、美国并不希望两岸发生军事冲突,也不希望被卷入其中。这里,美国要在大陆和台湾之间找到平衡,一是美国认为要在军事上给予台湾足够的支持,以“震慑”大陆;二来也不希望给台湾过多的军事承诺,防止被台湾当局“带偏”,使得美国被迫卷入冲突。当时的外交专家和政客们都能认同的一条是:美国的利益在于维持大陆和台湾的分治的“现状”。其实,这一条早在1954年签署SAMDT就已经确立了,甚至到2020年代也没有发生改变。

TRA就是在这样的历史语境里推出的。在重申美国与台湾的关系时,它既包括了一些符号性的内容,也包括了许多实际可操作执行、有实际意义的内容,是美国继与中国大陆政府建交后对两岸问题的“再平衡”。当然,对于中国大陆政府来说,TRA是一个赤裸裸的背叛。

2)TRA的内容

a)表达了对总统的意见:上来先说,由于美国总统中止了与1979年1月1日之前美国承认为“中华民国”的台湾当局(“the governing authorities on Taiwan”)的关系,因此,国会认为有必要制定此法以维护“西太平洋的和平、安全与稳定”,以及通过授权维系台湾与美国的商业、文化及其他关系以维护美国外交政策。(作者注:此处,将国会与总统的博弈说得一清二楚)

b)美国对台政策的原则:开宗明义,明确美国的政策为:

i)要保护美国与台湾、中国大陆及其他西太平洋地方人民的全面、深入、友好的商业、文化及其他关系;

ii)宣布该地区的和平与稳定系美国的政治、安全及经济利益,同时也是国际关注事项;

iii)明确说明美国决定与中华人民共和国建立外交关系是建立在这样一个未来预期的基础上的——台湾的未来将通过和平手段解决。(作者注:美国国会通过立法为美中建交设置了一个“前提”,即美方认为台湾问题必须和平解决。换言之,如果中国大陆不对美国承诺未来和平解决台湾问题,那么中美关系也就没有了基础);

iv)任何采用和平以外的方式解决台湾的未来——包括制裁与禁运——都是“对西太平洋地区和平与安全威胁,并是美国严重关切的问题”(作者注:美国国会将中国大陆对台湾的“威胁”做了扩展,不仅包括军事行动,还包括了制裁与禁运);

v)要为台湾提供防御型武器(arms of a defensive character)(作者注:以法律的形式将对台出售武器固化成为基本政策);

vi)要维持美国的能力(capacity),以对抗任何可能危及台湾安全、社会或经济体制的武力(force)或其他形式的胁迫(coercion)(作者注:也是对SAMDT防御承诺的延续。文本表述上不仅针对中国大陆,还针对任何第三方)。

c)政治目标:TRA并指出,要将“保护和促进1,800万台湾住民的人权重新确立为美国的目标”。(作者注:TRA行文基本仅商业、社会、安全等概念,表面上回避讨论政治,但此处将美国对台湾的承诺上升到了政治与价值观的高度,这也是对SAMDT(单纯的军事防御条约)的扩展和升华)。

d)对台湾的防卫支持部分。国会希望通过立法,延续SAMDT的部分内容,因此这部分是TRA核心,内容在Sec 3:

i)“美国将会对台湾提供能够满足后者足够的自我防御能力的防御设备与服务”(The US will make available to Taiwan such defense articles and defense services in such quantity as may be necessary to enable Taiwan to maintain a sufficient self-defense capability)。(作者注:英文文本的用词是“will”(“将会”),“will”表达的是一种意向,相比“shall”(“应当”)而言,法律约束力更弱;)

ii)“总统和国会将决定防御设备与服务的性质及数量——此将完全取决于他们对台湾需求的判断,并依据法律的程序行事。在确定台湾军事需求的过程中,应当纳入美国军方机构对总统及国会的建议”(The President and the Congress shall determine the nature and quantity of such defense articles and services based solely upon their judgement of the needs of Taiwan,in accordance with procedures established by law…)(作者注:立法本身并未说明总统和国会程序上如何判断台湾的军事需求。但通常的理解是,白宫牵头做决策,并知会国会;国会有权复议,或以其他形式参与到流程中来)

iii)“如果台湾人民的安全或社会经济体系受到任何的威胁,或者美国的利益自此遭到威胁,总统需要第一时间知会国会。总统与国会将根据宪法流程一道确立美国在面临该等威胁时所应采取的合适行动”(The President is directed to inform the Congress promptly of any threat to the security or the social or economic system of the people on Taiwan and any danger to the interests of the United States arising therefrom. The president and the Congress shall determine in accordance with constitutional processes, appropriate action by the United States in response to any such danger.)(作者注:根据该立法,台湾受到各种形式的威胁,总统需要第一时间报告国会;同时,总统所需采取的行动只是报告国会,由国会和总统共同决定下一步。这是国会对总统的收权。这也使得TRA并未对台湾承诺的明确防御义务,相反彰显“战略模糊”,其内容、内涵、约束力远不如作为双边条约的SAMDT)

e)经济与政治关系。TRA的核心是将台湾作为一个实质国家来对待。Sec 4的条款:

iv)Sec 4(a):缺乏外交关系或外交承认不会影响到美国对台湾的法律适用(“the absence of diplomatic relations or recognition shall not affect the application of the laws of the United States with respect to Taiwan, and the laws of the United States apply with respect to Taiwan in the manner that the laws of the United States applied with respect to Taiwan prior to January 1, 1979”);美国法律在适用台湾时应当和1979年1月1日之前一样;Sec 4(b)(1)在任何时候,美国的法律指向或关系到外国国家(countries)、民族(nations)、政府(governments)或其他实体,相关的条款及相关的法律应该适用于台湾。)(“whenever the laws of the United States refer or relate to foreign countries, nations, states, governments, or similar entities, such terms shall include and such laws shall apply with respect to Taiwan”)(作者注:Sec 4里不厌其烦的列出了各种对台湾的法律适用情景,目的是使美国得以将外交上不承认台湾所导致的法律影响在美国国内全部消除。换言之,除了在形式上不承认台湾当局作为主权国家的地位,没有正式的外交关系之外,其他一些实践照旧。TRA要求美国在法律上沿袭1979年1月1日之前的安排,将台湾按国家实际对待)

f)美国与台湾的外交机构。为了延续与台湾的“非正式”外交关系,TRA在Sec 6~9里确立了美国将在台北建立一个办事机构——“American Institute in Taiwan”,简称AIT,中文“美国在台协会”)。该机构形式上是一个在华盛顿特区注册的“非营利组织”,由美国国务院提供经费和运作指导、受美国国会授权和监督,实际负责的事务和原来的大使馆一样,只是换了个牌子变了而已。根据Sec 10,美国会同等对待台湾的对口机构(Taiwan Instrumentality)。(作者注:台湾驻美机构为“台北经济文化代表处”,Taiwan Economic and Cultural Representative Office,简称TECRO)。为了在形式上做“到位”,TRA还在Sec 11里特别规定:凡是到AIT上班的美国政府雇员都需要暂时解除公职。(作者注:因此,人还是那些人,纯粹只是换了块牌子。到2002年,这层窗户纸也捅破了:美国国会通过了《2003年财政年度外交关系授权法》(Foreign Relations Authorization Act for FY2003)授权美国国务卿及其他政府部会首长可以选派公职人员正式进入AIT任职)

3)对TRA内容的进一步评析

a)TRA是美国国会对总统的对抗与收权,旨在说明谁才是真正的“老大”。彼时的美国总统/白宫/国务院是希望与中国大陆建立发展正常关系的,但国会议员无论在政治上、意识形态上、利益上、个人关系上都与台湾关系更深;台湾在国会的游说团也非常有力。国会希望通过台湾问题以及立法权能,牢牢把握并塑造、影响美国的对华政策

b)TRA是对中美前两个公报精神、原则、内容的践踏,也是对中国内政/事务的直接干涉

TRA行文里只字未提中华人民共和国/大陆政府,也未提美国的“一个中国政策”,关心的只是如何在美国与中国大陆建交后,如何继续界定与维系美国与台湾的关系

根据TRA,美国除了不在国际上给予台湾正式的承认,不接受台湾的主权地位,不与台湾建立形式上的正式外交关系外,一切实践均照旧,将台湾作为实际上的实国家对待,甚至还花费心思研究如何在形式上做到位(例如设立AIT)

TRA里明确反对用非和平手段解决台湾问题(明确包括了制裁、禁运等手段),并认为这违反美国利益

上述一切都是TRA立法的初衷与目标。通过这个立法,暴露了美国在前两个联合公报中试图保持“战略模糊”之处

在台湾问题上,中国指控美国背信弃义——实际上,背信弃义从中美建交伊始,当TRA成为美国的国内法之后就已经开始了

c)TRA尝试拓宽美国与台湾的政治及意识形态联系。SAMDT的语言里更多的是冷战时期的表述,例如对抗军事攻击,以及对抗“共产颠覆活动”(communist subversive activities )。TRA里,一方面弱化了反共表述,但另一方面却表示要维护台湾的社会经济制度、保护台湾的人权等(尽管1979年的台湾仍是国民党治下的权威主义政府),但一下将美国对台湾的政治联系与“政治承诺”(political commitment)提到了一个更高的高度。相比之下,SAMDT就只是两个反共主体之间签署的军事条约,显得“狭隘”了。1990年代,台湾进行西化的政治制度改革,令美国人觉得更加“熟悉”和“亲近”,自然也增加了美国对台湾提供保护的动力。这些都是TRA埋下的伏笔

d)美国为台湾提供防御部分:TRA希望在可能的范围里延续SAMDT的安排,维系美国对台湾的保护承诺。但毕竟美国与中国大陆已经建交,TRA的效力远不及SAMDT,更多的是表达美国的政治与政策取态

防卫的范围和SAMDT一样,只包括台湾本岛(“Taiwan”)加澎湖(“Pescadores”),不含金门、马祖等其他由台湾当局控制的领土

SAMDT是一个共同防御条约,TRA是一个美国国内法,只确立了美方的政策、法律、态度等,不能确定台方的政策与态度。所以,美台互有义务的共同防御式不复存在了。同样的。SAMDT授权美国在台湾驻扎陆、海、空等军事力量,在TRA里自然也是不存在的,TRA只规定了美国对台出售武器和提供相关的服务

TRA将台湾受到威胁的手段和形式扩大了:不仅仅再是对抗军事进攻,还包括了其他的一些非军事手段,例如制裁、禁运,包括对台湾社会经济体制的威胁等比较笼统的表述

TRA里只说了美国要维持(maintain)相关的“能力”(capacity)以对抗危及台湾安全、社会或经济体制的力量或行动,但却未说明美国究竟如何适用这种能力;

根据TRA,美国“将”对台湾提供必要的防御支持,但对于如何定量,走什么样的具体程序,没有明确说明;如果真的遇到危机,白宫要做的事只是对国会汇报,后面需由国会与总统共同决定美国的支持事项。综上,TRA表述的更多的是美国对台湾问题的取态与政策,但缺乏明确的法律约束性。如此表述,也是“战略模糊”的一部分——美国一方面希望在中国大陆方面留有回旋余地,另一方面也担心在台湾方面写得太清楚的话需要承担太多的责任。其中,还存在国会与总统之间的权力博弈

4)TRA在美国的地位:作为美国国内法,高于中美联合公报

对于中国人来说,如果不熟悉美国的政治体制的话,也不易理解TRA的地位,以及在美国视野里,TRA和中美联合三个公报之间的关系。

到白宫网站搜索“One China Policy”,或到美国驻华大使馆公众号搜索“一个中国”,会发现美国政府的官方表述始终如一:

“关于台湾,拜登总统强调,美国仍然致力于《台湾关系法》、三个联合公报和六项保证指导下的 "一个中国 "政策……”(President Biden reaffirmed the United States’ commitment to our One China Policy, guided by the Taiwan Relations Act, the Three Joint Communiqués, and the Six Assurances.”

《拜登总统与习近平主席视频会晤纪要》

https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2022/07/28/background-press-call-on-president-bidens-call-with-president-xi-jinping-of-the-peoples-republic-of-china/

如之前所写,美国的“一个中国政策”和中国的“一个中国原则”本来就不是一回事,而美国的“一个中国政策”还要接受一些历史文件“指导”,而在指导文件中居于第一位的就是TRA(地位在中美联合公报、“六项保证”之上)。

根本原因在于,TRA在美国国内是正式的立法(TRA,美国联邦公法第96–8号,法律汇编93 Stat. 14),享有其他行政命令、决议甚至对外条约都不具备的“神圣”地位。因为它是法律,总统和行政部门就不能无视它的存在。

在美国国内视野,中美联合公报的法律地位尚不及SAMDT——因为SAMDT是参议院通过的,所以,卡特总统一手废止《中美共同防御条约》(SAMDT)后,引起了国会政客极度不满,一边是闹到最高法院,一边是加速推进TRA。

而从华盛顿政客视角看来:

——中美联合公报只算是总统/白宫的外交政策陈述与表态,甚至不属于有约束力的国际“条约”,无论是对内(美国)和对外(国际上),都没有特殊的法律地位(针对这一条,中方完全不同意,中方认为中美联合公报是有约束力的国际条约);

——人们当然可以争议中美联合公报对内对外的法律地位,但无人能争议的是TRA在美国国内的法律地位;

——未来,中美关系朝任何方向发展都有可能,朝不好的方向发展,不排除有总统一举废止中美三个联合公报;朝好的方向发展,也许有总统能与中国提出新的、积极的联合公报。毕竟,这些都在总统/行政部门的授权范围之内。他们今天可以改成这样,明天可以改成那样,今天可以说这样的话,明天可以说那样的话,都是政策表述,但没有确定性和恒久性。同样的,国会任何一院都可以通过决议(resolution),但决议也是没有约束力的。TRA的地位不同:TRA是国会两院审议通过、由总统签署成为法律的,在美国的分权体制下,TRA有特殊的政治地位。

——另一方面,白宫/总统/行政部门在对外谈判时,可能受到各种力量的影响,例如可能受到北京/外国的影响,但无论如何,TRA是不在谈判桌上的,白宫/总统/行政部门无法对TRA做任何事情,北京也无法影响到TRA。TRA就是国会的抓手。

——中美联合公报有很多含糊的表述及争议(例如中英文版本就一些关键字眼的问题);“六项保证”则一直没有放在台面,是保密的,TRA不同:它自1979年就是一个公开的、正式的立法,行文表述也比较清晰,从来没有人能够绕过TRA,假装其不存在。相反,它在过去四十年里很大程度影响了美国的对台/两岸/对华政策。

以上,使得TRA在美国国内具有完全不同的地位。历史上不同的美国总统针对对华政策、两岸问题可能有不同的表态,有的人温和、有的人鹰派;有的人相对亲大陆,有的人相对亲台湾。但没有人能够质疑和挑战TRA,相反,都在重申TRA的神圣地位。

5)中美的根本分歧

现在回过头看,中国政府签署了中美三个联合公报,认为这是两个国家之间的条约,是两国关系的基石。中美联合公报不仅仅有约束性,甚至还带有一些神圣性——作为在国际上扮演重要角色的有担当的大国,对这样的条约、承诺,必须给予最大的尊重,认真履行。过去半个世纪以来,我们的领导人/政府都是这么做的。

美国方面,上来就是权力分离的,谈判、签署联合公报的总统只代表政府的一支(“行政部门”),在美国国内看,他就缺乏足够的政治授权。而既然没有足够的政治授权,那么签署出来的东西也就没有约束力,是可以被后来人推翻的。到最后,美国认定的是自己的国内法TRA,认为这才具有约束力,可以压倒联合公报及一切对外条约。

中方既然不能改变TRA,只能将联合公报作为抓手,与每一任美国总统确认其对“一个中国”及中美联合公报的提督看法。而美国的总统/行政部门也特别善于利用TRA和北京周旋,说点有利于中国大陆的话(“外交政策陈述”)自然能够获得北京的认可,获取一些谈判筹码,但随时又可以反转,称自己只是一个“行政部门”,权力有限,要受制于国内立法TRA,无法做出北京想要的重大政策调整,等等。

中方经历了美国几十年的政治操弄,肯定已是极为厌恶,归根到底,是美方没有原则、没有担当、背信弃义。在此过程中,两国政治制度及政治文明、文化的差异肯定对于消除分歧无助于事,相反还会进一步扩大分歧。

此外,中国也在采取对应的、“镜像”的举措——通过各种各样的立法及政治章程的修改(从《反分裂国家法》、宪法到党章等)把台湾问题/祖国统一问题以最高的法律和政治形式明确下来。而当今的中美政治情势是,中国的任何举动,又会推动美国朝反方向迈进,双方的隔阂和差距越来越大。

本文写作的同时,美国国会参议院正在推动《台湾政策法》(Taiwan Policy Act of 2022)。而通过对TRA的介绍,可以帮助大家理解美国国会是如何通过针对台湾问题立法来塑造和影响美国对华/对台政策的,也可以帮助大家理解,一旦《台湾政策法》出台,对中美关系可能形成的灾难性打击。

(待续)

发布时间:2022年09月18日 来源时间:2022年09月18日
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